Ana Karla Cavalcante Ferreira

Título da dissertação: ESCOLA DE GOVERNO GERMANO SANTOS: REFLEXÕES ACERCA DA FORMAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL EM ALAGOAS

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS
CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
MESTRADO EM EDUCAÇÃO

ANA KARLA CAVALCANTE FERREIRA

ESCOLA DE GOVERNO GERMANO SANTOS:
REFLEXÕES ACERCA DA FORMAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO
ESTADUAL EM ALAGOAS

Maceió
2013

ANA KARLA CAVALCANTE FERREIRA

ESCOLA DE GOVERNO GERMANO SANTOS:
REFLEXÕES ACERCA DA FORMAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO
ESTADUAL EM ALAGOAS

Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Educação, linha de pesquisa:
História e Política da Educação, da
Universidade Federal de Alagoas, como
requisito parcial à obtenção do título de Mestre
em Educação.
Orientadora: Profª Drª Georgia Sobreira dos
Santos Cêa

Maceió
2013

Catalogação na fonte
Universidade Federal de Alagoas
Biblioteca Central
Divisão de Tratamento Técnico
Bibliotecária Responsável: Helena Cristina Pimentel do Vale
F383e

Ferreira, Ana Kerla Cavalcante.
Escola de Governo Germano Santos: reflexões acerca da formação do
servidor público estadual em Alagoas / Ana Karla Cavalcante Ferreira. –
2013.
145 f. : il.
Orientadora: Georgia Sobreira dos Santos Cêa.
Dissertação (mestrado em Educação) – Universidade Federal de Alagoas.
Centro de Educação. Programa de Pós-Graduação em Educação. Maceió,
2013.
Bibliografia: f. 136-144.
1. Escolas públicas – Alagoas. 2. Servidores públicos. 3. Estado.
4. Reforma do Estado. 4. I. Título.

CDU: 371.217.42(813.5)

Dedico a todos aqueles que acreditam na força
que move esse mundo, e que mesmo nas
dificuldades não desistem nunca.

AGRADECIMENTOS

Agradeço, em especial, ao meu companheiro, Eduardo, por seu amor e paciência em
ouvir, participar, aguentar, questionar e aceitar, mesmo não concordando com tudo aquilo que
está envolto no processo de construção que se efetivou este estudo.
Aos meus filhos, Dudu e Guinho, pelo respeito e admiração que sempre tiveram pelo
meu trabalho.
Pela fibra da minha orientadora, professora Georgia Cêa, que compartilhou a sua
sabedoria comigo, se mostrando sempre humilde, íntegra e com respeito a tudo aquilo que
estava sendo escrito. A minha eterna admiração a essa mulher guerreira.
À profissional e amiga professora Célia Leite Lamas, pelo pontapé inicial de toda essa
trajetória. A sua contribuição foi muito importante para encontrarmos o resultado aqui
editado. A cada narrativa há um pedaço de sua história na Escola de Governo Germano
Santos.
À Marta, Stela, Kátia Costa e toda equipe da Escola de Governo Germano Santos, que
abriram as portas e não mediram esforços para que pudéssemos juntos construir essa
dissertação.
À Tânia e Monalisa, bibliotecárias da Uncisal, que com muita paciência dedicaram o
seu tempo para me acompanhar nessa discussão.
Aos professores, colegas e funcionários do Mestrado em Educação Brasileira da
UFAL, que contribuíram direta e indiretamente com meus estudos e pesquisas na produção
dessa dissertação.
Aos servidores públicos do estado de Alagoas, que mesmo podados pelo sistema
capitalista não se entregam e não abaixam as suas cabeças frente às mazelas que o sistema
impõe. Acreditam sempre no amanhã.
Meu agradecimento a todos aqueles que cruzaram nesse período o meu caminhar e,
mesmo sem saber, enriqueceram cada linha que está escrita nessa dissertação

E, por fim, um agradecimento especial ao Ser que está sempre presente em minhas
orações, dando-me a coragem necessária e suficiente para continuar.

Muito obrigada!

O animal identifica-se prontamente com sua
atividade vital. Não se diferencia dela. É a sua
própria atividade. Mas o homem não faz da
atividade vital o objeto da vontade e da
consciência. Possui uma atividade vital lúcida
(MARX, 2006, p. 116).

RESUMO

O trabalho reflete acerca da formação que os servidores públicos estaduais receberam da
Escola de Governo Germano Santos (EGGS) no período de 2000 a 2010, período que
corresponde a duas gestões de governo no Estado. Com o estudo, objetiva-se analisar a
formação do servidor público estadual capacitado pela EGGS e, dessa forma, compreender o
papel que vem sendo desempenhado pela EGGS na formação dos quadros para atuação na
estrutura do Estado alagoano, considerando para tal o período de 2000 a 2010. Assim,
discutiu-se os aspectos do Estado brasileiro e o papel dos servidores públicos nesse processo,
analisou-se a constituição das principais Escolas de Governo no mundo e no Brasil e qual o
papel desta no Estado e fez-se uma reflexão sobre a articulação entre a ação da EGGS e a
reconfiguração do Estado em Alagoas, considerando as gestões de governo no período da
pesquisa. Para tanto, a pesquisa utilizou a abordagem qualitativa e valeu-se de pesquisa
bibliográfica e documental. Foram consultadas teses, dissertações e artigos referentes à
temática, além de documentos jurídicos (leis, decretos federais e estaduais) e revistas
específicas sobre o assunto. A pesquisa documental buscou compreender o fenômeno a partir
de documentos impressos que forneceram as informações necessárias sobre as práticas da
Escola de Governo, como listas de frequência, atas, depoimentos, relatórios, boletins, etc. Os
dados coletados indicaram que a EGGS ofertou no período investigado (2000-2010) 376
(trezentos e setenta e seis) ações de qualificação, atingindo 7082 (sete mil e oitenta e dois)
servidores públicos. Tais ações caracterizam uma educação continuada fragmentada,
utilitarista, de curta duração e com características técnicas específicas de um determinado
campo do conhecimento. Por consequência, a educação ofertada pela Escola ao servidor
público estadual impossibilitou o avanço de uma consciência crítica dos participantes de suas
atividades.

Palavras-chave: Estado. Escola de governo. Reforma do Estado. Servidores públicos.

ABSTRACT

This essay is a reflection on the training that state public servants received from the School of
Government Germano Santos (EGGS) in the period from 2000 to 2010, a period
that corresponds to two terms of government in the state. With this study, we aim to analyze
the formation of the state public servants trained by EGGS and thus understand the role that
has been played by EGGS in the training of the groups acting in the state of
Alagoas, considering for that, the period from 2000 to 2010. The dissertation consists of three
chapters. The first chapter discusses the aspects of the Brazilian state and the role of public
servants in this process. The second analyzes the constitution of the leading
government schools in the world and in Brazil and what is their role in the state. The third
chapter is a reflection on the articulation between the action of the EGGS and the
reconfiguration of the state in Alagoas, considering political administrations during the period
of the study. In order to fulfill its purpose, the research used a qualitative approach and drew
on research literature and documents. Were consulted thesis, essays and articles related to the
topic, and legal documents (laws, federal and state decrees) and specific magazines on the
subject. The documentary research sought to understand the phenomenon from printed
documents that provided the necessary information about the practices of the School
of Government, as frequency lists, minutes, testimonials, reports, newsletters, etc.. The
study indicates that the EGGS offered in the investigated period (2000-2010)376 (three
hundred and seventy-six) actions of qualification, reaching 7082 (seven thousand and eightytwo) public
servants. Such
actions characterize
a fragmented continuing
education, utilitarian, short and with technical features specific to a particular field of
knowledge. Consequently, the education offered by the school to the state public servant
prevented the advance of a critical consciousness of the participants in its activities.

Keywords: State. Govern school. State reform. Public servants.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Mapa do sistema RNEG da distribuição das Escolas de Governo no
Brasil por região (2010)

Figura 2 - Número de escolas de governo no país nas esferas federal, estadual e
municipal (2010)

Figura 3 - Médias gerais dos servidores ativos em Alagoas (2010)

119

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 -

Projetos adicionais do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado

Quadro 2 -

Missão das escolas de governo internacionais

Quadro 3 -

Cursos ofertados pela ENAP- Presencial e a distância (2012)

Quadro 4 -

Tipos de cursos ofertados pelas escolas de governo (2012)

Quadro 5 -

Áreas temáticas de atuação das escolas de governo e quantitativo
de cursos (2012)

Quadro 6 -

Ações da EGGS (2001)

102

Quadro 7 -

Atuação da EGGS - Programas, Áreas de Concentração (2001-2010)

104

Quadro 8 -

Funções e Estratégias da Escola de Governo Germano Santos (2001)

107

Quadro 9 -

Fases do planejamento para o instrutor/facilitador e coordenador dos
cursos da EGGS (2000-2010)
111

Quadro 10 - Fases da Avaliação a serem seguidas pelo Instrutor/Facilitador e pelo
Coordenador da EGGS (2001-2010)
112
Quadro 11 -

Encerramento-Instrutor/Facilitador
(2001-2010)

Coordenador

EGGS
113

Quadro 12 - Aplicação Pedagógica do Tema Ética na EGGS

117

Quadro 13 - Categorias de atuação dos Cursos da EGGS (2000-2010)

128

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 -

Distribuição de Servidores (%)

120

Gráfico 2 -

Distribuição de servidores ativos por categoria (%) (2011)

121

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 -

Evolução do emprego público nas regiões brasileiras (19501980)

Proporção do Emprego Público por Esfera de Governo 1950/
1973 (%)

Proporção do Emprego Público por Esfera de Governo 1973/
1992 / 1999 (%)

Tabela 4 -

Quantidade de cursos EGGS por ano (2000-2010)

124

Tabela 5 -

Relação cursos Maceió / Outros Locais (2000-2010)

125

Tabela 6 -

Relação Escolaridade dos participantes (2000-2010)

126

Tabela 7 -

Relação matriculados/Concluintes (ano)

127

Tabela 2 -

Tabela 3 -

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

APO

Analista de Planejamento e Orçamento

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

CEDAM

Centro de Desenvolvimento da Administração Pública

Constituição Federal

DASP

Departamento Administrativo do Serviço Público

DCDRH

Diretoria Central
Humanos

ENA

École Nationale de Administration

EGAL

Escola de Governo de Alagoas

EPPGG

EGGS

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
Escola de Governo Germano Santos

ENAP

Escola Nacional da Administração Pública

FHC

Fernando Henrique Cardoso

FGV

Fundação Getulio Vargas

FMI

Fundo Monetário Internacional

Fundase

Fundo Especial de Formação, Qualificação, Treinamento e
Desenvolvimento do Servidor Público

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IPEA

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal

MARE

Ministério da Reforma do Estado

MAPA

Mapa da Oferta das Capacitações das Escolas de Governo

PBQP

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade

PDV

Programa de Demissão Voluntária

Desenvolvimento

Recursos

PQPAP

Programa da Qualidade e Participação na Administração
Pública

PND

Plano Nacional de Desenvolvimento

PNDP

Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal

PPA

Plano Plurianual

PPP

Proposta Política Pedagógica

OCDE

Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico

RAIS

Relação Anual de Informações Sociais

RNEG

Rede Nacional de Escolas de Governo

OCDE

Organização
Econômico

SAC

Serviço de Atendimento ao Consumidor

SERHAD

Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração
Pública

SEGESP

Secretaria de Estado da Gestão Pública

UFAL

Universidade Federal de Alagoas

para

Cooperação

Desenvolvimento

UNCISAL Universidade Estadual de Ciências da Saúde de Alagoas

SUMÁRIO
INTRODUÇÃO......................................................................................................... 17
1

RELAÇÕES ENTRE O ESTADO BRASILEIRO E O PAPEL DOS
SERVIDORES PÚBLICOS: DEMANDAS E MUDANÇAS................................ 25

1.1

A noção de estado ampliado em Gramsci: sociedade civil e sociedade política... 25

1.2

A formação do estado moderno compatível com a sociedade nos moldes
Capitalistas.................................................................................................................. 30

1.3

O estado e a relação da educação com o trabalho na sociedade capitalista......... 33

1.4

Construção do modelo econômico-político do estado brasileiro no século XX.... 35

1.4.1 Desenvolvimento econômico no Brasil do século XX: do agrário à
industrialização no início do século........................................................................... 35
1.4.2 A crise estrutural do capital e a desarticulação do Estado nos anos de 1970.............

1.4.3 O Estado Mínimo e o novo modelo na administração pública.................................... 42
1.5

A articulação política do estado frente ao desenvolvimento econômico: o
papel do serviço público............................................................................................. 43

1.5.1 O crescimento e a importância do serviço público no Brasil: reflexão sobre o
papel do servidor público no século XX no Brasil....................................................... 43
1.5.2 As mudanças estruturantes e reforma administrativa nos anos de 1990 no Brasil.....

1.5.3 Plano Diretor e a nova conjuntura no serviço público: a adesão dos servidores
públicos ao processo de modernização e de racionalização na administração
pública.......................................................................................................................... 55
2

2.1

O PAPEL DAS ESCOLAS DE GOVERNO NA FORMAÇÃO DO ESTADO
PÓS DÉCADA DE 1990...........................................................................................

Antecedentes históricos da criação das escolas de governo.................................... 69

2.1.1 Origens da criação das escolas de governo no país: relatório Rouanet e a escola
superior de administração pública (ENAP).................................................................. 72
2.2

Panorama das escolas de governo no Brasil............................................................. 79

2.2.1 Mudanças conceituais na administração pública: sai o usuário e entra o cliente no
serviço público.............................................................................................................. 84
2.2.2 A profissionalização do servidor público: capacitação via escolas de governo.........
3

3.1

ESCOLA DE GOVERNO GERMANO SANTOS: REFLEXÕES ACERCA
DA EDUCAÇÃO CONTINUADA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
ESTADUAIS EM ALAGOAS.................................................................................

Gênese da Escola de Governo Germano Santos...................................................... 92

3.1.1 Do centro de formação à escola de governo: contextualização histórica da EGGS...
3.2

Fundamentos legais da escola de governo em alagoas............................................ 95

3.2.1 A gênese das capacitações da EGGS............................................................................ 95
3.2.2 As gestões de governo em alagoas: a política governamental de capacitação dos
servidores públicos na EGGS....................................................................................... 97
3.3

Gestão da EGGS (2000-2010): a visão gerencial da escola de governo em
Alagoas........................................................................................................................ 101

3.3.1 Instrutores e facilitadores: personagens de difusão das estratégias de governo.......... 109
3.4

Proposta político-pedagógica da escola de governo.................................................114

3.4.1 A concepção da proposta político-pedagógica da EGGS (2005-2006) e a ética
profissional na EGGS................................................................................................... 114
3.5

A educação na esfera pública em alagoas................................................................. 119

3.5.1 Servidores públicos de alagoas: o perfil dos trabalhadores do serviço público
estadual em alagoas...................................................................................................... 119
3.6

Diagnóstico da educação continuada na escola de governo: capacitação dos
servidores públicos na EGGS - programas, projetos e ações de formação.........., 122

3.6.1 Diagnóstico da EGGS (2000-2010).............................................................................. 122
3.6.2 Capacitações na EGGS (2000-2010): a administração gerencial nas atividades da
EGGS em Alagoas........................................................................................................ 122
3.6.3 Características dos cursos ofertados na EGGS (2000-2010)....................................... 123
CONCLUSÃO............................................................................................................ 132
REFERÊNCIAS........................................................................................................ 136

INTRODUÇÃO

O estudo investiga a formação recebida pelo servidor público1 estadual em Alagoas
por meio das ações da Escola de Governo Germano Santos (EGGS), desde 2012 denominada
Escola de Governo de Alagoas, um estado cuja economia gira em torno do comércio e dos
setores públicos; são estimados cerca de 40 mil servidores públicos estaduais2. Esses números
demonstram uma concentração da atividade pública no Estado; tal representatividade ressalta
a importância da formação que essa camada de trabalhadores recebe e a influência dos cursos
e outras atividades da EGGS para eles e para a sociedade. Observando esse contexto do
serviço público em Alagoas e considerando a condição da pesquisadora de servidora do
Estado, refaz-se brevemente a trajetória com a qual se busca contextualizar esse estudo. A
partir de 2003, ano em que a pesquisadora ingressa no serviço público, a EGGS passou a ser a
rotina do servidor público. Desde então, fez-se necessário ao trabalhador do Estado, no
exercício de suas funções, participar das atividades da Escola de Governo que, em sua
maioria, mantém cursos em módulos de 20h e 40h. O exercício e a participação nos cursos
tornaram-se requisitos para a ascensão funcional do servidor público, permitindo a mudança
de faixa salarial.
Essa possibilidade é designada pela Lei Estadual n° 6253, de 20 de julho de 2001, que
dispõe sobre a criação da carreira dos profissionais de nível superior do estado de Alagoas e
dá outras providências, e no caso específico da Universidade Estadual de Ciências da Saúde
de Alagoas (UNCISAL), instituição onde a pesquisadora atua no cargo de analista
administrativo de nível superior, também vale o disposto na Lei n° 6.436, de 29 de dezembro
de 2003, que trata da estruturação e do sistema de remuneração das seguintes carreiras do
magistério superior: analista em saúde, analista administrativo, gestor em planejamento de
saúde, assistente em serviços de saúde e auxiliar em serviços de saúde, da UNCISAL.
Portanto, especificamente para os trabalhadores da UNCISAL, os cursos da EGGS passam a
ser instrumentos importantes para a ascensão profissional pela mudança de faixa salarial,
conforme preconiza o artigo 27 da Lei n° 6.436/2003, sinalizam o formato que deva

Por servidor público, entende-se o trabalhador efetivo contratado pelos órgãos públicos para desempenhar
atividades especializadas, com vistas à promoção do bem-estar do cidadão, sendo esta sua principal função
(PERES, 2010, p. 31).
2
Os dados apresentados sobre o número estimado de servidores públicos estaduais correspondem ao mês de
dezembro de 2010 e foram fornecidos pelo AL Previdência e apresentados no Diário Oficial do Estado (DOE)
em 18 de maio de 2011 (ALAGOAS, 2011, p. 23).

estruturada as classes que compõem as carreiras de analista em saúde e que sua ascensão se
deva via temporal e por quantidade de horas em curso de qualificação.
De acordo com o apresentado na referida lei, é necessário que o servidor público, além
do tempo de serviço, tenha também a quantidade de horas necessárias para a mudança de
faixa salarial; e, nesse caso, a EGGS exerce um papel fundamental nessa mudança.
Vale salientar que cabe apenas ao servidor público a sua qualificação técnica; a busca
por horas de cursos de capacitação não é obrigatória, mas sem qualificação nos cursos
ofertados sua ascensão funcional fica dificultada. Como preconiza o próprio documento legal,
não é preciso que haja uma relação entre o curso ofertado e a atividade funcional do servidor
público, basta, para efeito de mudança de classe e faixa salarial, que seja a Escola de Governo
a ofertar o curso ou outra atividade correlata aos órgãos públicos da administração em
Alagoas. Em síntese, o servidor fica a depender dos cursos ofertados pela EGGS, já que as
outras possibilidades para a ascensão apresentadas – especialização, mestrado e o doutorado –
tornam-se não tão viáveis, visto que a oferta de cursos dessa natureza em Alagoas é menor
que a demanda existente no Estado.
Considerando, pois, essa situação, este estudo resgata questões como: qual a relação
entre a configuração do Estado brasileiro pós década de 1990 e a criação, ampliação e
desenvolvimento das Escolas de Governo no país? Que formação o servidor público está
recebendo em Alagoas? Foram esses questionamentos que nos auxiliaram no aprimoramento
deste estudo, que discute o entrelaçamento do trabalho-Estado-educação.
Como se observa, o interesse pelo tema extrapola a condição de servidora pública
estadual e relaciona-se, portanto, à necessidade de compreender e fazer uma reflexão sobre
qual educação profissional foi ofertada em Alagoas, no contexto das mudanças sociais,
políticas e econômicas a partir da década de 1990, por meio da ação da EGGS no período de
2000 a 2010. É importante resgatar que o objetivo geral das escolas de governo, definido
constitucionalmente, é de formar e aperfeiçoar servidores públicos para o exercício de suas
funções.
O motivo pelo qual o estudo inicia na década de 1990 é porque esse período da
história do Estado brasileiro, entre outras questões, trouxe consigo mudanças para a classe
trabalhadora que desempenhava suas funções no serviço público. Legitimado pela

Constituição Federal (CF) de 1988, o Estado passou a exigir mais da formação e do
aperfeiçoamento técnico e político dos integrantes do serviço público. A partir dessa década,
os objetivos dos governos Federal, Estadual, Distrital e Municipal necessitavam estar
articulados para a concretude das ações referentes ao modelo adotado. Assim, pode-se
destacar o artigo 39 da CF, que trata dos servidores públicos civis e lança à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a responsabilidade pela instituição de conselhos
de política de administração e remuneração de pessoal (BRASIL, 1988).
Convém salientar que uma década após sua aprovação o texto Constitucional foi
alterado. A Emenda Constitucional nº 19/983, que modificou o regime e redefiniu princípios e
normas da Administração Pública, estabelece mudanças no texto original, passando a Seção II
do Capítulo VII do Título III da Constituição a denominar-se “Dos servidores públicos”
(BRASIL, 1998a), antes denominado “Servidores públicos civis”. Com essa alteração, as
determinações da CF/88 para a administração pública passam a vigorar para todos os
servidores públicos civis e militares, conforme se vê no artigo 39 da CF, com redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19/98, que estabelece além do que já havia citado
anteriormente na CF de 1988, a discussão referente às peculiaridades dos cargos.
Mais do que uma nova redação, o conteúdo do artigo 39 expressa um dos principais
efeitos da reforma do Estado para com os servidores públicos, que foi a flexibilização do
regime jurídico único, previsto anteriormente à emenda4.
No lugar de uma política de remuneração ampla para o funcionalismo público, a
Emenda Constitucional nº 19/98 passa a vincular as possibilidades de promoção na carreira à
ação das escolas de governo, conforme explicitado na nova redação do § 2º do artigo 39 da
CF:

A Emenda Constitucional n°19, de 4 de junho de 1998, modificou o regime e dispôs sobre princípios e normas
da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de
atividades a cargo do Distrito Federal, além outras providências (BRASIL, 1998a).
4
Originalmente, a redação do referido artigo era a seguinte:
“Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência,
regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e
das fundações públicas.
§ 1º - A lei assegurará, aos servidores da administração direta, isonomia de vencimentos para cargos de
atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário ressalvado as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho.§ 2º Aplica-se a esses servidores o disposto no art. 7º, IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX,
XX, XXII, XXIII e XXX [incisos relativos aos direitos sociais de trabalhadores urbanos e rurais]” (BRASIL,
1988, grifos nossos).

Art. 39 [...]
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo
para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindose a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira,
facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes
federados (BRASIL, 1998a).

Essa perspectiva formativa se estende paulatinamente a todo o quadro funcional do
Estado, e as escolas de governo no país, mantidas pela União, pelos Estados e pelo Distrito
Federal, passam a objetivar a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos seguindo
o modelo de política de governo adotado a partir dessa década de 1990. É nessa atmosfera de
discussões de reformulação do Estado5 brasileiro que as escolas de governo passam a ter um
papel fundamental na formação desse novo servidor público. Legitimado constitucionalmente,
o servidor público se fez presente como ator desse enredo histórico.
No âmbito estadual, Alagoas, por meio da Lei n° 6.186, de 20 de agosto de 2000, cria
e integra a Secretaria de Estado da Administração, Recursos Humanos e Patrimônio6 e define
a EGGS como responsável pela capacitação dos servidores públicos estaduais do poder
executivo. Dessa forma, a EGGS é criada em um contexto em que a direção do Estado
brasileiro assume uma orientação gerencial7 – que vem a se tornar hegemônica – para a
estruturação de seu aparelho (em todos os níveis de governo). A EGGS firma-se como uma
instituição ligada diretamente à gestão de governo e que tem como função formar servidores
públicos, devendo, portanto, basear-se, por meio dos seus cursos, no modelo de administração
pública predominante.
Considerando o contexto político e a perspectiva de Estado vigente por ocasião da
criação da EGGS, o estudo supõe que os preceitos relativos às escolas de governo no Brasil,
firmados, interiorizados e legitimados na Constituição Federal de 1988, não foram
questionados ou problematizados pela EGGS, de modo que a formação gerencial desse
“novo” servidor público acabou sendo naturalizada nas ações de capacitação dessa instituição

5 Naquele momento histórico, o Brasil passa a experimentar mudanças sociais, políticas e econômicas que
repercutiram decisivamente na configuração do Estado brasileiro. A partir dos anos de 1990, consolida-se no
país um modelo de gestão para a administração pública orientado para a descentralização administrativa, política
e financeira. Passam a prevalecer critérios baseados na ordem econômica, como competitividade, eficiência,
eficácia, excelência e qualidade.
6
Na gestão do governo Teotonio Vilela (2006-2010), a Secretaria de Estado da Administração, Recursos
Humanos e Patrimônio passou a denominar-se Secretaria de Estado da Gestão Pública.
7 A orientação gerencial envolve mudança na estratégia de gerência, que deve ser posta em prática em uma
estrutura administrativa reformada. A ideia geral é descentralizar, delegar autoridade (PEREIRA, 2005).

credenciada pelo governo de Alagoas no período estudado, não havendo indícios de que essa
situação tenha se alterado desde então.
Desse movimento reflexivo de análise do Estado e Escola de Governo, dois pontos se
apresentaram como marcantes para aprofundar a discussão neste estudo e que constituem a
sua problemática central: qual o papel da EGGS na formação dos servidores públicos de
Alagoas e qual o sentido desta formação na estrutura do Estado em Alagoas?
A tentativa de responder a essas questões está relacionada com os objetivos gerais do
estudo, quais sejam: analisar a formação do servidor público estadual capacitado pela EGGS
e, dessa forma, compreender o papel que vem sendo desempenhado pela EGGS na formação
dos quadros para atuação na estrutura do Estado alagoano, considerando para tal o período de
2000 a 2010.
Para a aproximação do objeto, foi fundamental conhecer os documentos e os
instrumentos legais que fundamentam a EGGS e que a definiram como sendo o agente
capacitor em Alagoas para o servidor público.
A fundamentação teórica do estudo foi buscada em fontes bibliográficas que tratam de
escolas de governo no Brasil, especialmente dissertações e artigos em periódicos8
(AMARAL; LICIO, 2005; GARCIA, 1999; MULLER, 2010; NICOLINI, 2010; PACHECO,
2006; PEREIRA, 1998; RAMOS, 2006; ROUANET, 2005), além de referenciais para os
conceitos que embasam o estudo (ANTUNES, 2000, 2005, 2010; FIORI, 1997; FRIGOTTO,
2002; GENTILLI, 2002; GRAMSCI, 2007; HARVEY, 2002; MARX, 1996, 2006, 2007;
MÉSZÁROS, 2002, 2008; NEVES, 2000, 2005, 2010).
Os estudos teóricos possibilitaram um avanço na discussão sobre o posicionamento
das escolas de governo, em especial a de Alagoas, como instrumento do Estado na
manutenção e na hegemonia de sistema em vigor.
Além do estudo teórico sobre escolas de governo no Brasil e no mundo e sua relação
com o Estado brasileiro, especialmente após a Reforma do Estado iniciada na década de 1990,

Embora as fontes bibliográficas que tratam de escolas de governo no Brasil, especialmente dissertações e
artigos, não terem tratado especificamente do campo da educação, a contribuição desse material possibilitou o
avanço da pesquisa.

foram analisados registros referentes aos cursos de capacitação realizados pela EGGS no
decênio de duas gestões de governo.
No intuito de analisar a temática abordada no estudo, a pesquisa documental buscou
compreender, a partir dos documentos impressos analisados, as informações relevantes
referentes às práticas e aos cursos ofertados da EGGS no período de 2000 a 2010. Com a
coleta desses dados e posterior tabulação, o estudo abordou documentos institucionais e
instrucionais da Escola de Governo, objetivando conhecer a ação da EGGS no período
investigado.
O levantamento de materiais foi feito na própria EGGS, o que permitiu dar início ao
seu histórico e ter o subsídio de fontes documentais como relatórios, fichas de inscrição,
frequência dos alunos por curso, fichas de avaliação de cursos com a opinião de alunos e
facilitadores, além de demais documentos elaborados pelos facilitadores durante os cursos
realizados na EGGS. Um fator limitador no estudo foi a desorganização de fontes
documentais e o mau condicionamento de materiais de estudos no espaço. Tais materiais
estavam depositados numa sala da Escola, sem nenhum critério de catalogação, fosse
cronológico ou por tipo de atividade, por exemplo. As fontes da investigação eram,
originariamente, um “amontoado de papeis”, dispostos em caixas de papelão. Essas fontes
tiveram inicialmente que ser organizadas para que o estudo sobre a EGGS pudesse ocorrer.
Com apoio institucional, atualmente o material da Escola referente aos anos pesquisados estão
devidamente organizados por ano e por tipo de documento (ementas, frequência, relatórios e
depoimentos, quando existentes); pode-se apontar essa organização como um dos resultados
do estudo.
A pesquisa realizada foi de natureza qualitativa9 e se constituiu numa estratégia de
pesquisa em que a coleta e a análise dos dados da EGGS objetivaram desenvolver apenas o
tema exposto; não foram buscadas, portanto, generalizações para as demais escolas de
governo do país ou outras modalidades de capacitação para servidores públicos.

Chizzotti (2003) atribui ao termo qualitativo o sentido de relação entre os fatos, locais e pessoas que constituem
assim os objetos da pesquisa. Esses objetos devem ser interpretados e traduzidos pelo investigador com
competência científica para que sejam extraídos seus significados. Na pesquisa qualitativa, os aspectos
subjetivos tornam-se mais importantes, porque emergem de forma espontânea, levando assim o pesquisador ao
questionamento e entendimento das questões apresentadas. O objetivo principal desse tipo de pesquisa é
interpretar o fenômeno que está sendo observado, não existindo, portanto, hipóteses pré-concebidas desse
evento.

Fazendo as reflexões necessárias acerca do tema exposto no estudo, observa-se que a
EGGS cumpre o que determina a gestão de governo que assume a direção política do Estado a
cada quatro anos. Os cursos da Escola de Governo Germano Santos, no período desta
pesquisa, denotam uma gestão pública focada em planejamento e finanças. A EGGS se adapta
ao momento vivido na realidade de cada gestão de governo; em contrapartida, ela pouco se
atém a cursos para ascensão dos demais servidores de nível elementar e médio.
O resultado das reflexões erigidas ao longo desta pesquisa está organizado em três
capítulos. Embora exista essa divisão, os capítulos dialogam entre si, abordando a relação
entre Estado e educação ofertada. O primeiro capítulo conceitua e contextualiza o Estado e o
papel dos servidores públicos, indicando as principais demandas e mudanças que atingiram
esse segmento funcional, desde o início da industrialização até a reforma gerencial do Estado
brasileiro, quando o papel das escolas de governo ganha relevância no país.
O segundo capítulo discute a formação das escolas de governo no mundo e no Brasil.
Trata, ainda, da dimensão dessas escolas no contexto brasileiro e qual o seu papel perante o
Estado, a partir da reforma gerencial iniciada na década de 1990.
O terceiro capítulo aborda a Escola de Governo em Alagoas, quais os cursos e
direcionamento da EGGS no Estado e qual o seu papel como órgão capacitador dos servidores
públicos estaduais.
Vale ressaltar, também, que na conclusão é feita uma reflexão acerca das
possibilidades dessa Escola como reprodutora de um sistema capitalista em vigor, qual deve
ser o limiar entre o desenvolvimento técnico dos servidores com a capacidade de indagar e
questionar por mudanças no seio da Escola de Governo em Alagoas, até que ponto essa
relação perdurará na instituição de ensino; são indagações como essas que questionamos na
última parte de nosso estudo, o que requer análises mais aprofundadas do tema.
Ressalva-se, ainda, que este é um tema abrangente, sua abordagem é nova no campo
educacional. É possível encontrar diversas análises sobre escolas de governo com foco nos
aspectos administrativos e de gestão; no entanto, no campo da educação, a discussão das
escolas de governo como espaço de educação profissional voltada para um grupo específico,
que nesse caso foram os servidores públicos, ainda é incipiente em relação às áreas citadas

anteriormente. Entende-se, portanto, que esse estudo contribui para novas ações e formações
voltadas à educação continuada.

RELAÇÕES ENTRE O ESTADO BRASILEIRO E O PAPEL DOS
SERVIDORES PÚBLICOS: DEMANDAS E MUDANÇAS

1.1

A noção de estado ampliado10 em Gramsci: sociedade civil e sociedade política11
A noção de Estado que orienta este estudo tem como referencial teórico as elaborações

de Gramsci12 (2007) e o ponto de partida é a teoria do Estado ampliado.
Gramsci (2007) coloca em evidência que a noção de Estado ampliado articula dois
segmentos importantes: a sociedade civil e a sociedade política. O Estado não está isolado,
longe e estranho às contradições da sociedade capitalista, e sim é concebido como instituição
que reproduz a divisão da sociedade em classes, preservando e garantido os interesses de uma
classe particular.
Ao refletir sobre a estrutura social estruturada a partir de meados do século XIX 13,
tomando como referência a realidade italiana e observando o funcionamento dos sindicatos, a
intensificação e surgimento dos partidos políticos e a expansão colonial europeia, Gramsci
(2007) nota a consolidação de uma nova esfera social. Dessa análise, o autor percebe que a
classe dominante tem o consentimento das classes subalternas, não apenas pelo uso da força
ou da repressão, mas por mecanismos constituídos pelo poder da ideologia14 e da consciência
que garantem a hegemonia15 da classe dominante sobre as classes subalternas (GRAMSCI,
2007).

O “Estado ampliado”, característico do “Ocidente”, corresponde, portanto, a uma unidade dialética na qual
diferentes projetos estão presentes e buscam conformar as massas para a organização cientifica do trabalho e da
vida característica da sociedade urbano-industrial (NEVES, 2005, p. 15-16).
11
Antes de discutirmos em Gramsci os pontos sociedade civil e sociedade política, é importante ressaltar que as
noções de “Sociedade Civil e Sociedade Política e Estado datam da Renascença e do Iluminismo e o seu
desenvolvimento acompanhou o processo de formação do Estado Moderno” (DUARTE, 2002, p. 25).
12
O italiano Antonio Gramsci (1891- 1937), nascido na província de Cagliari, na ilha de Sardegna, foi um dos
fundadores do Partido Comunista na Itália em 1921; em 1926, foi preso pelo fascismo. Durante os anos de
prisão, manteve e aprofundou suas concepções político-ideológicas. Para aprofundar o conhecimento biográfico
do pensador, indica-se consulta a Coutinho (1981, 1989, 1999) e Nosella (1992).
13
Trata-se, especificamente, de um texto de Gramsci sobre o Renascimento italiano, publicado no voluma 5 dos
Cadernos do Cárcere (GRAMSCI, 2007) – edição organizada por Carlos Coutinho, no qual analisa os processos
que conduziram à unificação estatal da Itália em meados do século XIX e se dedica ao estudo da história dos
grupos sociais subalternos da Itália, considerando aspectos ligados aos partidos políticos e sindicatos. Gruppi
(1978) considera o Renascimento italiano como “[...] movimento essencialmente de cúpula, como movimento
que aprofunda a distância entre intelectuais e povo” (1978, p. 3).
14
Em Gramsci, a ideologia está em todas as atividades humanas, não apenas no campo da produção das ideias.
Na análise abordada, a ideologia dominante estaria representada na classe econômica e politicamente dominante.
15
O exercício da hegemonia pressupõe não só o uso da força como a construção de valores que afirmem seres
universais, estabelecendo o consenso na sociedade. Nessa sintonia, o emprego maior ou menor da coerção ou do

No interior dessa superestrutura, a sociedade política engloba a elaboração, a
imposição e a fiscalização das leis, assim como o uso do aparato das forças armadas e da
própria ação policial; e a sociedade civil compreende os partidos políticos, sindicatos, igrejas
e também o sistema escolar.
A sociedade política representa o momento da repressão, é o que assegura a
manutenção, estrutura e forma de poder do Estado. No que se refere à sociedade civil, esta
representa o momento do consenso e de difusão de ideologias. Estando em junção, a
sociedade política se impõe sob a forma de ditadura e a sociedade civil se impõe sob a forma
da hegemonia e persuasão (GRAMSCI, 2007).
É exatamente nesse posicionamento de coesão entre sociedade civil e política que o
Estado, no seu sentido ampliado, fornece os subsídios necessários para que venha a ser
adotado um modelo de gestão no governo que assegure a dinâmica econômica requerida pelo
capital, esta se refletirá nas políticas públicas que são adotadas. Na realidade, o Estado deve
ser concebido como “educador” na medida em que tende precisamente a criar um novo tipo
ou nível de civilização (GRAMSCI, 2007, p. 28).
O Estado utiliza-se do mecanismo da gestão administrativa como forma de coerção
sobre os servidores públicos, para ter deles o consentimento ativo ou passivo frente às suas
ações e interesses. É nesse sentido que a noção de Estado “educador” (GRAMSCI, 2007)
pode ser estendida à Escola de Governo Germano Santos – EGGS. Ao assumir o papel de
instrumento do Estado, é atribuída à EGGS a função de contribuir com a supremacia dos
grupos no poder e colaborar com a reprodução do sistema que esteja sendo adotado pela
gestão de governo.
Retornando à noção de sociedade civil, Neves (2005), salienta que é nesse lugar que as
classes buscam exercer a sua hegemonia e atuação. O Estado, como norteador desse processo
hegemônico, atua como sendo o educador, na medida em que disciplina o consenso,
contribuindo com a universalização das demandas de grupos determinados, hegemônicos na
sociedade. O Estado, no sentido coercitivo, está presente também no campo da sociedade
política. A classe dominante passa a deter os mecanismos legitimados e burocráticos, sendo
capaz de organizar-se de tal forma para que haja o consenso por parte de todos os integrantes

consenso será mediado pela conjuntura, na qual classes antagonistas podem criar condições de desestabilizar as
classes hegemônicas (MIRANDA, 2011, p. 4).

da sociedade civil. Assim, a aparente naturalidade de perpetuação do capital faz com que a
sociedade capitalista16 exerça seu poder de dominação.
Em Alagoas, a EGGS, órgão executor da Secretaria de Estado da Gestão Pública(SEGESP)17, organiza a capacitação e gerencia cursos para os mais de 40 (quarenta) mil
servidores públicos estaduais em atividade. Cabe à EGGS, com a efetivação dos cursos, a
responsabilidade institucional não só pela capacitação e treinamento dos servidores públicos,
mas também pelas condições de ascensão e reclassificação para mudança de faixa salarial nos
diferentes cargos e funções do governo do Estado18. A legislação estadual19 torna obrigatória
a oferta de cursos pela EGGS para efeito somatório de cursos que possuam carga mínima de
40 (quarenta) horas para a efetivação da mudança de classe do servidor público estadual.
A efetivação desse controle educacional exercido pela EGGS para com os cursos e a
formação do servidor público estadual pressupõe o uso de instrumentos que possam objetivar
suas ações. O Decreto n º 299, de 10 de setembro de 2001, que dispõe sobre a regulamentação
da Secretaria de Estado de Administração, Recursos Humanos e Patrimônio, e dá outras
providências, apresenta, na seção VI, Da Escola de Governo Germano Santos – EGGS, art. 62
as suas atribuições:
Art. 62. A Escola de Governo Germano Santos – EGGS tem por finalidade
proporcionar o desenvolvimento sócio-cultural-profissional dos servidores
públicos estaduais, competindo-lhe especificamente:
I- coordenar estrategicamente políticas de desenvolvimento de Recursos
Humanos;
II- identificar necessidades e oferecer treinamento de formação, de
capacitação e adaptação funcional às mudanças tecnológicas, além de
reciclagem de conhecimentos e programas de desenvolvimento pessoal e
profissional;
III- acompanhar aas tendências e perspectivas de desenvolvimento de
recursos humanos, ocorrentes no meio externo;

Nas sociedades capitalistas, o poder emana das relações sociais de produção na sociedade civil e é exercido
pelo Estado restrito, ou sociedade política, forma ético-política de garantia da dominação da classe expropriadora
sobre a classe expropriada ou trabalhadora (NEVES, 2005, p. 21).
17
Na Gestão de Governo de (2000-2006), a SEGESP denominava-se Secretaria de Estado de Administração,
Recursos Humanos e Patrimônio.
18
O capítulo 3 desta dissertação aborda o formato dos cursos da EGGS nos últimos dez anos (2000-2010), que
foram definidos de acordo com as propostas de cada gestão de governo.
19
Dispõe a estruturação e sistema de remuneração das carreiras de nível elementar, médio e superior do Estado,
respectivamente nessa ordem: Lei 6251, de 20 de julho de 2001, a Lei nº 6252, de 20 de julho de 2001, e Lei nº
6253, de20 de julho de 2001, e para carreiras da UNCISAL, a Lei 6436, de 29 de dezembro de 2003.

IV- interagir com os diversos segmentos da Administração estadual no que
concerne a estudos, definição de políticas e estratégias da vida funcional dos
servidores públicos estaduais;
V- executar, diretamente ou através de organizações públicas e/ou privadas,
o recrutamento, a seleção, o treinamento e o desenvolvimento de recursos
humanos, no âmbito da Administração Pública Estadual;
VI- disseminar ideias e meios que previnam o obsoletismo humano e
organizacional;
VII- promover a captação de recursos técnicos, financeiros e materiais
visando à execução de ações de desenvolvimento de Recursos Humanos;
VIII- manter programas específicos nas áreas comportamentais,
administrativos e desenvolvimento gerencial, organizacional e de
planejamento de carreira, dentre outros;
IX- executar programas de atualização e reciclagem de facilitadores e
instrutores;
X- assessorar facilitadores, instrutores e multiplicadores no que concerne à
formulação de planos, projetos, estudos e preparação de material didático;
XI- prestar consultoria aos órgãos da Administração Pública Estadual em
assuntos de desenvolvimento de Recursos Humanos em geral e assessorar
nos aspectos específicos;
XII- desenvolver programas que atendam às necessidades do profissional do
sistema tanto na Capital como no Interior do Estado;
XIII- assessorar ao Secretário de Estado de Administração, Recursos
Humanos e Patrimônio em assuntos relacionados ao desenvolvimento de
recursos humanos e outros correlatos;
XIV- estabelecer critérios para registro e expedição de certificados;
XV- desempenhar outras atividades correlatas (ALAGOAS, 2001, p. 5).

O Decreto define que cabe à EGGS a capacitação do servidor público estadual no
desempenho das suas funções no âmbito da gestão pública estadual. Merecem destaque
termos que são oriundos das empresas privadas e absorvidos pela esfera pública e inseridos
nas atribuições da EGGS em Alagoas: adaptação funcional às mudanças tecnológicas,
reciclagem de conhecimentos, programas de desenvolvimento pessoal e profissional,
obsoletismo humano e adaptação funcional, captação de recursos técnicos, financeiros e
materiais.

Assim, ao executar o recrutamento, a seleção, o treinamento e o desenvolvimento de
recursos humanos, no âmbito da Administração Pública Estadual, como auxílio das demais
organizações públicas e/ou privadas, a EGGS atua como espaço mediador entre o público e o
privado20, por meio de cursos orientados pela perspectiva privada na gestão pública, tal
modelo de curso pode ser visto.
Ao assessorar os facilitadores, instrutores e multiplicadores no que concerne à
formulação de planos, projetos, estudos e preparação de material didático, a EGGS define
qual o modelo de educação profissionalizante que deve ser ofertado aos participantesservidores públicos estaduais. Esses cursos são definidos a partir de programas específicos nas
áreas comportamental, administrativa, de desenvolvimento gerencial, organizacional e de
planejamento de carreira, entre outros.
A Proposta Política Pedagógica21 (PPP) da EGGS direciona, a partir da sua linha
básica de atuação, os seguintes objetivos:
[...] implantar, consolidar e expandir um sistema de gestão educacionalprofissional integrado e alinhado às políticas e ao Plano de Governo
Estadual, impulsionando o desenvolvimento: da Gestão por competência, da
Gestão do conhecimento e da Gestão Social (ALAGOAS, 2006, p. 6).

Destacamos, então, que o papel da educação na EGGS foi pensado com vistas à
formação de um trabalhador que venha a ser condizente com as exigências do mercado, ao
mesmo tempo em que na atuação da EGGS há elementos integrados à gestão de governo. O
interesse na atuação da Escola está voltado para o desenvolvimento da máquina do Estado
(gestão por competência, gestão do conhecimento e gestão social) e esse direcionamento nas
atividades de educação da EGGS tende a afastar a possibilidade de desenvolvimento da
consciência social e política dos participantes nos cursos de formação, devido ao aspecto
técnico dos cursos de gestão.

O entendimento das relações público-privadas torna-se complexo quando se busca relacioná-las com o
mercantil e, sobretudo, o estatal. Nesse sentido, deve-se partir do princípio de que a liberdade e a igualdade são
uma utopia iluminista e de que a liberdade e a propriedade privada e suas consequências são uma dura realidade
na história do capitalismo, especialmente no contexto da inserção do Brasil na imperial universalização desse
sistema (SILVA Jr 2007, p. 10).
21
A Proposta Político-Pedagógica da EGGS foi elaborada de dezembro de 2005 a novembro de 2006 e contou
com a colaboração dos seguintes agentes: equipe da Escola (pessoal de assessoramento, técnico-pedagógico e
administrativo), entidades educacionais (Universidade Federal de Alagoas – UFAL e Secretaria de Estado de
Educação e Esporte – SEE), profissionais gestores de pessoas de Organizações Públicas Estaduais e professores/
facilitadores atuantes da EGGS (ALAGOAS, 2006).

Esse impedimento não é algo ocasional ou acidental. Pelo contrário, ele expressa um
limite da formação humana intransponível na sociedade capitalista. No Manifesto Comunista,
Marx e Engels (1996) indicam que, no contexto em que se insere a sociedade capitalista, o
poder político do Estado moderno não passa de um comitê para “[...] administrar os negócios
comuns da classe burguesa” (MARX; ENGELS, 1996, p. 68). Assim, para que a ordem social
seja mantida, surge a figura do Estado moderno como elemento pacificador ou neutralizador
dos conflitos.
Na realidade, o papel das escolas de governo no contexto do Estado é o mesmo que o
mercado solicita ao sistema educacional, ou seja, “[...] produzir cidadãos que não lutem por
seus direitos e pela desalienação do e no trabalho, mas cidadãos ‘participativos’, não mais
trabalhadores, mas colaboradores e adeptos do consenso passivo” (FRIGOTTO, 2002, p. 48).
De forma bastante esquemática, percebemos que a EGGS vem desempenhando o
papel de instrumento na garantia da política da gestão de governo.
Portanto, o que se vê na proposta político-educacional da EGGS é um modelo
específico e direcionado apenas à ascensão dos servidores públicos, em especial os de nível
superior, com ênfase na gestão e no planejamento, de acordo com a necessidade da política
adotada pelo governo.
1.2

A formação do estado moderno compatível com a sociedade nos moldes
capitalistas
O conceito de Estado moderno que conhecemos foi construído e “[...] só veio

gradativamente a fortalecer-se durante os séculos XVI e XVIII à proporção em que a classe
média crescente procurava derrubar a dominação feudal” (CHINOY, 1967, p. 451) e foi nesse
Estado que a sociedade organizada da época lançou seus propósitos políticos.
Para Mészáros (2011, p. 107), o Estado moderno constitui a única estrutura corretiva e
compatível com os parâmetros estruturais do capital. Assim como no capital há a dominância
da produção, ocorre também paralelamente o desenvolvimento das práticas políticas, que
passam a dar formas ao Estado moderno (MÉSZÁROS, 2002). A formação do Estado
moderno é uma exigência para assegurar e proteger a produtividade do próprio sistema
capitalista.

Diante dessas “inter-relações conflituosas” (MÉSZÁROS, 2011, p. 108), vê-se no
papel do Estado a sua grande importância, pois é ele que oferece a garantia fundamental de
que a recalcitrância e a rebelião potenciais não escapem ao controle.
Gramsci (2007), ao tratar sobre o tema americanismo e fordismo22, cita que o modelo
industrial adotado no início do século XX, com a expansão do capital, foi além da formação
de uma sociedade de consumo, representou também o modo de padronização tanto da vida
pública quanto privada do trabalhador, de modo que a figura do Estado esteve presente nessa
mudança histórica e conceitual.
É na interlocução do plano econômico com o plano político que o Estado intervém nos
rumos da produção e nas relações político-sociais, legitimando os padrões dessas relações. O
que foi constituído como papel do Estado no início do século XX se mantém com suas
“características essenciais” (NEVES, 2005, p. 20) até os dias atuais.
Em se tratando da figura do Estado como interlocutor na sociedade capitalista, Harvey
(2002, 2002, p. 117) afirma que “[...] no Ocidente, ainda vivemos uma sociedade em que a
produção em função de lucros permanece como princípio organizador básico da vida
econômica. Por meio da ação do Estado, esse princípio organizador não se restringe ao mundo
da produção; ao contrário, se estende e orienta toda a vida social. Há uma estreita relação
entre capital, trabalho e Estado.
O Estado redefine suas funções de comando, governo e domínio por meio do consenso
das classes dominadas, sob a forma de adesão passiva ou ativa ao “projeto de sociabilidade”
das classes dominantes, assumindo novas funções culturais e políticas (NEVES, 2005, p. 25).
Segundo Mészáros (2011), o controle político do sistema capitalista fica a cargo do
Estado e este se apresenta como elemento estruturador do próprio capital. Nessa perspectiva
histórica, o poder da lógica global do capitalismo sempre esteve presente no sistema
econômico.

“Pode-se dizer, de modo genérico, que o americanismo e o fordismo resultam da necessidade imanente de
chegar à organização de uma economia programática e que os diversos problemas examinados deveriam ser os
elos da cadeia que marcam precisamente a passagem do velho individualismo econômico para a economia
programática [...]” (GRAMSCI, 2007, p. 241).

Precisamente no século XX, as mudanças econômicas que ocorreram no sistema
capitalista colocaram-nos diante de novos processos de trabalho e novas configurações
geográficas surgiram no decorrer do século (HARVEY, 2002). Passamos de um sistema
fordista do início do século para o que Harvey (2002, p. 123) denomina como “um novo
regime de acumulação flexível”, a partir de meados da década de 1970, quando há o
“colapso” do regime de acumulação anterior e teve início, então, um período de rápida
mudança e também de incertezas. De certo modo, a intervenção do Estado tornou-se ainda
mais importante e necessária para compensar as falhas do mercado.
Na prática, as pressões coletivas exercidas pelo Estado, ou por outras
instituições religiosas, políticas, sindicais, patronais e culturais, aliadas ao
exercício do poder de domínio do mercado pelas grandes corporações e
outras instituições poderosas afetam de modo vital a dinâmica do
capitalismo (HARVEY, 2002, p. 122).

De certa forma, toda crise do sistema do capital atinge o Estado e vice-versa, exigindo
que as dimensões econômicas e políticas se reestruturem. Presenciamos, a expansão do
sistema capitalista nos dois últimos séculos, constantes reformas no Estado e a consequentes
mudanças em suas instituições. É nessa conjuntura especial entre o Estado moderno e o
capital que o primeiro tem como função precípua ser o estruturador político do sistema
capitalista. A classe dominante utiliza a máquina estatal como instrumento de controle de um
processo histórico em que uma classe econômica mantém seu poder sobre toda a sociedade
(CHINOY, 1967, p. 457). Assim, Gramsci (2007) traz à tona o fato de que
O Estado é certamente concebido como organismo próprio de um grupo,
destinado a criar as condições favoráveis à expansão máxima desse grupo,
mas este desenvolvimento e esta expansão são concebidas e apresentadas
como força motriz de uma expansão nacional [...] (GRAMSCI, 2007, p. 4142).

O Estado, assim concebido, necessita, em sua base de classe, de uma ideologia que,
em tempos de paz, afirma certa neutralidade, ou mesmo a contribuição para o bem-estar
social. Inserido nesse processo de controle e manutenção da hegemonia23 da classe
dominante, o Estado, na presença da gestão de governo, enxerga os servidores públicos como
agentes capazes de reproduzir esse sistema. O ideal nesse modelo de sociedade capitalista é
possuir servidores públicos capazes de serem flexíveis e funcionais, moldados para tal
finalidade. Ou seja, não cabe a esse trabalhador específico o controle no processo de produção
23

“[...] a hegemonia é a capacidade de direção, de conquistar alianças, capacidade de fornecer uma base social
ao Estado proletário” (GRUPPI, 1978, p. 5).

do seu trabalho, o que o torna alienado no/do processo no/do próprio sistema; este servidor
perde a compreensão do que está sendo produzido e o controle de suas atividades.
1.3

O Estado e a relação da educação com o trabalho na sociedade capitalista
A socialização da educação do trabalhador, na perspectiva da produção capitalista, é

que envolve “[...] o controle social bem amplo das capacidades físicas e mentais” dos sujeitos
trabalhadores (HARVEY, 2002, p. 124). Observa-se que:
A educação, o treinamento, a persuasão, a mobilização de certos sentimentos
sociais (a ética do trabalho, a lealdade aos companheiros, o orgulho local ou
nacional) e propensões psicológicas (a busca da identidade através do
trabalho, a iniciativa individual ou a solidariedade social) desempenham um
papel e estão claramente presentes na formação de ideologias dominantes
cultivadas pelos meios de comunicação de massa, pelas instituições
religiosas e educacionais, pelos vários setores do aparelho do Estado, e
afirmadas pela simples articulação de sua experiência por parte dos que
fazem o trabalho (HARVEY, 2002, p. 124).

A respeito do comando político exercido pelo Estado, Mészáros (2002, p. 11) afirma
que este “[...] não pode ser autônomo, em nenhum sentido, em relação ao sistema do capital,
pois ambos são um só e inseparáveis”. Então, a natureza da educação – como tantas outras
coisas essenciais nas sociedades contemporâneas – está vinculada ao destino do trabalho
(MÉSZÁROS, 2008, p. 15). No contexto histórico, Antunes (2005, p. 12) afirma que saímos
de uma era em que trabalhar surge da “[...] necessidade eterna para manter o metabolismo
social entre a humanidade e natureza”, para uma “[...] atividade imposta, extrínseca, forçada e
compulsória”. É, pois, nessa metamorfose apresentada pelo referido autor que o trabalho
assume uma nova dimensão:
Essa dimensão dúplice e mesmo contraditória presente no mundo do
trabalho que cria, mas também subordina, humaniza e degrada, libera e
escraviza, emancipa e aliena, manteve o trabalho como questão modal em
nossa vida (ANTUNES, 2005, p. 12).

Em função dessa dupla dimensão do trabalho no capitalismo, as ações formativas e
educacionais são adaptadas e destinadas a “[...] produzir formas de passividade e adaptação
das classes trabalhadoras às estratégias de dominação capitalistas” (SIMIONATO, 2002, p.
212) e criar no sistema as regras que serão absorvidas pelos que a utilizam. Novamente, o
Estado aparece como norteador do processo, gerindo e adequando as regras, da maneira
possível, para que o sistema capitalista possa ter fôlego suficiente para manter-se capaz e

eficaz em seu decorrer. Desse modo, o Estado cria a interlocução do público com o privado,
utilizando-se de mecanismos exequíveis e legitimados.
Aqui se situa a relação Estado, capital e o papel do servidor público. No Brasil, a
relação Estado e mercado na qualificação dos servidores públicos tornou-se mais próxima a
partir do período histórico em que ocorreu a ampliação das escolas de governo no país24,
reproduzindo um movimento de âmbito mundial, de modo que os cursos ofertados por essas
instituições públicas repassam também a lógica do próprio mercado.
Governos de todos os continentes, especialmente no âmbito nacional,
estabeleceram instituições direcionadas a ensinar e difundir os conceitos,
habilidades gerenciais e liderança para servidores públicos seniores e
gerentes. Este é um fenômeno recente, muitas instituições foram criadas
somente entre 10 a 20 anos atrás, e continuam sendo criadas e reestruturadas
hoje em dia (HALL, 2002, p. 15).

Na administração pública Federal, a Emenda Constitucional da Reforma
Administrativa nº 19, aprovada em 1998, introduziu um novo critério para a demissão do
servidor público: o desempenho do servidor.
Art. 6º O art. 41 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte
redação:
"Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla
defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa (BRASIL, 1998a).

É visível observar na Emenda Constitucional nº 19/1998 que o servidor público
empossado no cargo necessita também atingir as metas propostas na avaliação periódica de
desempenho para manter-se no cargo público.
Seguindo o ordenamento constitucional, as escolas de governo, instauradas a partir da
década de 1990, imprimem nos seus programas, projetos e atividades na área pública a mesma
lógica do discurso empregado pelo capital para as empresas privadas, traduzida na “[...]

24 No Brasil, segundo a Escola Nacional da Administração Pública (ENAP, 2010), existem no país mais de uma
centena de Escolas de Governo, sendo 41 Federais, 85 Estaduais e 35 Municipais.

racionalidade gerencial capitalista e privada, [...]” (SILVA JR, 2007, p. 18), com a expansão
da perspectiva privada em detrimento da pública.
Em Alagoas, o Regimento Jurídico Único (ALAGOAS, 1991, p. 8) incorpora essa
lógica ao indicar a possibilidade de premiação como incentivo funcional
Das Disposições Gerais
[...]Art. 231. Poderão ser instituídos, no âmbito dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, os seguintes incentivos funcionais, atém daqueles já
previstos nos respectivos planos de carreiras:
I - prêmio pela apresentação de ideias, inventos ou trabalhos que favoreçam
o aumento da produtividade a redução dos custos operacionais;

A estreita relação entre desempenho/ascensão funcional/segurança no cargo e
premiação/punição de condutas, tendo como parâmetro a lógica empresarial, faz com que o
formato dos cursos permaneça incontestável pelos servidores públicos que participam das
atividades nas escolas de governo. A educação profissionalizante oferecida nos cursos das
escolas de governo, além de capacitar os servidores públicos, assume o compromisso de
responder aos anseios das gestões de governo que estão atuando dentro da esfera pública.
1.4

Construção do modelo econômico-político do estado brasileiro no século XX

1.4.1 Desenvolvimento econômico no Brasil do século XX: do modelo agrário à
industrialização no início do século
Sobre o significado do processo de industrialização, Xavier (2008, p. 18) esclarece
que:
Segundo os paradigmas econômicos e sociológicos, a industrialização é um
processo pelo qual o modo de produção capitalista se constitui plenamente
numa determinada formação social, já que é o momento em que o capital
atinge a área da produção, revoluciona as forças produtivas e altera
globalmente a ordem vigente.

O processo de industrialização no Brasil começou tardiamente em relação ao que já
vinha ocorrendo nos demais países do mundo ocidental. A estrutura econômica, nas primeiras
décadas do século passado, era baseada na agricultura, o país vivia centrado na produção da

cafeicultura25, em especial nos estados de Minas Gerais e São Paulo, e nesse período histórico
mais da metade da população do país vivia no campo26.
No caso brasileiro, o Estado desenvolvimentista foi “consequência de um processo de
revolução passiva” (COUTINHO, 1985 apud NEVES, 2000, p. 108), conceito esse abordado
por Gramsci e que no Brasil está ligado ao acordo entre a burguesia industrial e as classes
agrárias para a industrialização (NEVES, 2000). Esse processo de revolução passiva teve
como características
[...] a hipertrofia do aparelho do Estado, o caráter privatizado de grande parte
do aparelho estatal, a persistência de práticas políticas autoritárias e
clientelistas, a fragilidade dos partidos políticos, a dificuldade de criação de
uma cultura de participação popular permanente na vida pública (SENRA,
2000, p.108).

Um marco das primeiras décadas do século passado foi à chamada Crise de 192927,
que marcou uma nova fase para a economia mundial e influenciou a expansão do setor
industrial no Brasil a partir da década de 1930, quando o Estado passa a assumir a gerência do
processo de produção. Assim como os demais países ocidentais, o Brasil passa a adotar o
Estado intervencionista. Inserido nesse modelo burguês e com o avanço das forças produtivas
capitalistas no país, o Estado brasileiro assume em seu projeto político o desenvolvimento da
economia baseado na industrialização.

O Brasil, no início do século XX, tinha como característica ser um país agrário, cujo principal produto
exportador era o café (em grão). Sua participação no mercado correspondia na década de 1920 à média de 70%
do total produzido no país (IBGE, 2006).
26
Segundo dados do IBGE (2006), vemos que o país, no século XX, passou por mudanças consideráveis, desde
o número populacional, até a estrutura econômico-política e social. Saímos de uma população de 17 milhões, no
início do século XX, para dez vezes mais no final do mesmo século. O retrato da população ocupada que
trabalhava no campo era de 52% desse total e em 2000 essa proporção caiu para 17% do total do número de
brasileiros ocupados. Os dados históricos do Censo (1940- 2000) demonstram que, em 1940, 84% residiam fora
das cidades com mais de 20 mil habitantes, sendo que 68,8% tinham como local de habitação o meio rural. Essa
distribuição foi modificada substancialmente nas décadas subsequentes. Entretanto, ainda em 1980, observa-se
que somente metade da população residia em cidades com mais de 20.000 habitantes, enquanto que 30%
continuavam residindo na zona rural. Esse processo de urbanização se deu de modo mais intenso depois de 1960,
período em que mais da metade da população residia no campo e menos de 1/3 residia em aglomerados urbanos
que podiam ser chamadas de cidade, apesar de o país já ter passado da industrialização restringida para a pesada
(IBGE, 2006).
27
A Crise de 1929, em Nova York, ficou marcada pela quebra da bolsa de valores naquele país. A crise de 1929
atingiu em cheio a economia brasileira. Segundo Corsi (1997, p. 59), “O preço do café (principal produto do
país) despencou no mercado internacional, acarretando drástica queda na entrada de divisas. Isso, e mais a fuga
de capitais propiciada pela tentativa do governo Washington Luís de manter a política de estabilidade cambial
(calcada na Caixa de Estabilização), abriu um profundo desequilíbrio nas contas externas, que acabou refletindo
no conjunto da economia”. Esse quadro econômico contou ainda com a revolução de 1930 e a subida de Getúlio
Vargas ao poder no país.

O Estado intervencionista28 das décadas seguintes, influenciado pelo padrão
keynesiano29, fortalece o modelo burguês da industrialização, selando assim a aliança do
Estado com a burguesia industrial. Em relação à expansão do Estado forte e suas
características, Peroni (2003) destaca:
Entretanto, o Estado de bem-estar social não se disseminou da mesma forma
em todos os países, que apresentaram variações segundo seu modo de
administrar as relações de trabalho, segundo a política monetária e fiscal e
seu investimento público, os quais eram determinados, internamente, pelas
relações de classe [...] (PERONI, 2003, p. 23).

Vale ressaltar que esse Estado de bem-estar nos países ocidentais manteve-se até o
início da década de 1970 quando chega “[...] a crise o modelo econômico pós-guerra, fazendo
o mundo capitalista avançado cair numa profunda e longa recessão” (PERONI, 2006, p. 13).
1.4.2 A crise estrutural do capital e a desarticulação do Estado nos anos de 1970
No ocidente, a partir dos anos de 1970, começam a ocorrer mudanças estruturantes no
sistema capitalista. Com a crescente economia dos países orientais, em particular a China e a
Índia, via-se uma mudança no processo do trabalho. Entretanto, Alves (2006, p. 54, grifo do
autor) argumenta que “[...] a crise estrutural do capital, que ocorre a partir de meados de 1970,

A Constituição de 1934, apesar de não ser explícita na questão de o Estado brasileiro ser intervencionista,
lança mão dos artifícios constitucionais na direção da atuação estatal:
“Art 5º - Compete privativamente à União: [...]
VII - manter o serviço de correios; VIII - explorar ou dar em concessão os serviços de telégrafos,
radiocomunicação e navegação aérea, inclusive as instalações de pouso, bem como as vias-férreas que liguem
diretamente portos marítimos a fronteiras nacionais, ou transponham os limites de um Estado; [...]
Art 116 - Por motivo de interesse público e autorizada em lei especial, a União poderá monopolizar determinada
indústria ou atividade econômica, asseguradas as indenizações, devidas, conforme o art. 112, nº 17, e ressalvados
os serviços municipalizados ou de competência dos Poderes locais. [...]
Art. 136 - As empresas concessionárias ou os contratantes, sob qualquer título, de serviços públicos federais,
estaduais ou municipais, deverão: a) constituir as suas administrações com maioria de diretores brasileiros,
residentes no Brasil, ou delegar poderes de gerência exclusivamente a brasileiros; b) conferir, quando
estrangeiros, poderes de representação a brasileiros em maioria, com faculdade de substabelecimento
exclusivamente a nacionais.
Art. 137 - A lei federal regulará a fiscalização e a revisão das tarifas dos serviços explorados por concessão, ou
delegação, para que, no interesse coletivo, os lucros dos concessionários, ou delegados, não excedam a justa
retribuição do capital, que lhes permita atender normalmente às necessidades públicas de expansão e
melhoramento desses serviços” (BRASIL, 1934).
29
O Estado Keynesiano do início do século passado propusera um modelo para o desenvolvimento econômico
de hegemonia burguesa e esse sistema econômico foi amplamente difundido e aceito no mundo ocidental;
nascera como sendo a alternativa para a resolutividade da crise de 1929 e perdurou até o final dos anos 1970.
Keynes apresentou uma concepção para a economia política apoiada no Estado intervencionista que assumia a
função de regulador das atividades do setor privado. Um dos fomentadores desse processo para o avanço desse
modelo econômico foi a crise de 1929, vez que surge em um momento da história no qual o capitalismo
começava a dar sinais de crise em sua base econômica (MILAN, 2002).

não significa incapacidade de crescimento (e expansão) da economia e do sistema sóciometabólico do capital”.
No Brasil, apesar do crescimento econômico alcançado no período da ditadura militar
nas décadas de 1960-198030, ocorreu um forte favorecimento da economia de mercado e
poucas empresas tornaram-se responsáveis pela maior parte da produção existente no país.
Embora tenham sido notórios os avanços significativos na economia e o rápido processo de
urbanização, “[...] constatou-se uma elevação considerável no nível de concentração de renda
e riqueza e permanência de níveis elevados de pobreza” (GÍLIO, 2000, p. 15).
O país vivia uma crise inflacionária e externamente havia a crise econômica do
petróleo que, em 1973, triplicou o valor dos barris e o Brasil teve que racionar o combustível,
entrando, assim, em um dos períodos mais difíceis na economia nacional. A crise
inflacionária31 e a política era alardeada pelos meios de comunicação de massa no país como
sendo resultante da “ineficiência e [da] insuficiência da administração pública” (CUNHA,
2001, p. 321); em contraste, era apresentada a eficiência das empresas privadas no tocante à
agilidade, à tomada de decisões e ao uso de recursos.
A crise econômica deflagrada no final da década de 1960 do século passado redesenha
os moldes do Estado para as décadas seguintes. O enfraquecimento do Estado de Bem-Estar e
do modelo de produção fordista, questionados, entre outros motivos, pela crise fiscal e
econômica que o mundo estava enfrentando, impulsiona as mudanças estruturantes no Estado.
Com referência a esse período, Antunes (2010, p. 41) destaca que
[...] paralelamente a essa crise que o Estado enfrentava, havia no sistema
capitalista, além da diminuição da taxa de lucro do sistema, manifestações
dos trabalhadores pelo mundo e reivindicações por melhorias e
reconhecimento.

Em pronunciamento, o Deputado Sr. Francisco Dornelles, em Sessão de 12 de abril de 1989 no Congresso
Nacional, afirmou em seu discurso que: “A década dos 70 trouxe o crescimento econômico acelerado, fruto das
taxas de inversão que chegaram a 23% do PIB em média. A renda por habitante evoluiu ao elevado ritmo de 6%
a.a., ensejando crescimento acumulado no período de cerca de 70%. Ao final dos anos 70, cada brasileiro
possuía, em média, 70% mais de bens e serviços disponíveis para seu consumo. A importação de poupanças
externas, através do financiamento do déficit do balanço de pagamentos em conta corrente, foi a mola propulsora
do desenvolvimento” (DORNELLES, 1989).
31
“A inflação foi reduzida após 1964 até alcançar cerca de 20% ao ano no início dos anos de 1970. Com as
crises do petróleo, a inflação acelerou para 40% ao ano no final da década e 100% no início da década de 1980.
A partir daí, até meados de 1994, o país viveu a alternância de alta inflação, beirando a hiperinflação com
valores mensais excedendo no pico 80%, e estabilidade transitória de preços, em seguida aos sucessivos
programas de estabilização dos anos de 1980 e primeira metade dos anos de 1990” (IBGE, 2006, p. 351).

A crise do Estado no mundo ocidental traz à tona, no final dos anos de 1970 e início
dos anos de 1980, uma mudança no poder nos países, inicialmente na Inglaterra e nos Estados
Unidos, com a ascensão, respectivamente, da primeira Ministra Margareth Thatcher e do
Presidente Ronald Reagan. Estes foram os precursores do novo modelo econômico no mundo
ocidental e deram início à estrutura hegemônica do neoliberalismo 32. Esse movimento chega
ao seu auge nos países periféricos nas décadas seguintes, que por sua vez adotam o modelo
econômico iniciado naqueles dois países. O Estado de Bem-Estar Social inicia seu declínio na
década de 1970 e passa a ser redesenhado para um novo estágio no mundo ocidental.
Antunes (2010, p. 31) argumenta que, a partir dos anos de 1970, o capitalismo
começou a lançar sinais “de um quadro crítico”, indicativo do esgotamento do padrão de
acumulação taylorista/fordista de produção (que em verdade era a expressão mais fenomênica
da crise estrutural do capital). Os traços mais evidentes dessa crise foram: queda da taxa de
lucro; surgimento do desemprego estrutural; hipertrofia da esfera financeira, que ganhava
relativa autonomia frente aos capitais produtivos; maior concentração de capitais, graças a
fusões entre empresas monopolistas e oligopolistas; crise do welfare state ou “Estado de bemestar social” e dos seus mecanismos de funcionamento, acarretando a crise fiscal do Estado
capitalista;

incremento

acentuado

das

privatizações;

tendência

generalizada

às

desregulamentações e à flexibilização do processo produtivo, dos mercados e da força de
trabalho, entre tantos outros elementos contingentes que exprimiam esse novo quadro crítico
(ANTUNES, 2010).
A crise capitalista nos anos 70 marcará o início de uma profunda desarticulação dessa
promessa integradora em todos os seus sentidos (GENTILLI, 2002, p. 78). O Brasil, nas
últimas décadas, enfrentou as transformações políticas, econômicas e sociais derivadas do
processo da globalização que já vinha se arrastando no mundo ocidental, provocando rupturas

Fiori (1997), ao tratar da hegemonia do neoliberalismo e sua ascensão nas últimas décadas do século XX,
esclarece que esse processo não se deu de forma linear e nem no mesmo formato em todos os países. O autor
mostra, em linhas gerais, as etapas fundamentais para a ascensão do neoliberalismo. “A primeira etapa, nas
palavras do historiador inglês Perry Anderson, foi o ‘tempo da resistência ou da clandestinidade’ [...]. O segundo
fundamento, ou diria segunda etapa deste avanço do neoliberalismo, eu diria que se dá a partir dos anos 60 e é
quando aquelas ideias de Hayek, e agora também de Milton Friedman e de tantos outros, começam a ganhar
espaço acadêmico, sobretudo nas universidades norte-americanas. [...] Uma terceira etapa nesta evolução do
neoliberalismo em direção à conquista do poder e desta hegemonia mundial que hoje ele ocupa me parece ter
sido o momento decisivo da passagem do campo da teoria para o campo da política. Numa quarta etapa, estas
ideias, realmente, dão um salto de qualidade, a partir da derrota ou implosão do mundo comunista. [...] É neste
mesmo momento que também, no final dos anos 80, com exceção pioneira do Chile, toda América Latina e o
Brasil, em particular, chegam às praias do neoliberalismo” (FIORI, 1997, p. 215-217).

nos mercados, nas forças produtivas e nas relações sociais. Os resultados desse processo
foram a concentração do capital e a intensificação da exclusão social.
Diante desse quadro crítico que se acentuava nas últimas décadas do século XX, o
Estado necessitava se reestruturar, “[...] sem transformar os pilares essenciais do modo de
produção capitalista” (ANTUNES, 2010, p. 38). Com isso, o padrão taylorista-fordista
começa a perder forças dando margens à nova forma de acumulação flexibilizada. A crise
iniciada nos anos de 1970 fez com que “[...] o capital implementasse um vastíssimo processo
de reestruturação, visando recuperar o seu ciclo reprodutivo e, ao mesmo tempo, repor seu
processo de dominação societal” (ANTUNES, 2010, p. 49).
Assim, como desdobramento da crise, emerge no ocidente a “era da acumulação
flexível” (ANTUNES, 2010, p. 49), por meio de transformações no próprio processo
produtivo. “[...] Eram os primeiros sinais da ofensiva imperialista em construção”, conforme
afirma Neves (2010, p. 66). A mesma autora argumenta que
A partir da década de 1970, com o apoio financeiro direto de grupos
contrários ao Estado de bem-estar social, a doutrina neoliberal concebida
pelo grupo de Mont Pelèrin começou a ocupar papel de destaque nos Estados
Unidos e na Grã-Bretanha; seu raio de influência gradativamente se ampliou,
tendo em vista não só os financiamentos de bancos de ideias – o Institute of
Economic Affairs, de Londres, e a Heritage Foundation, de Washington –
como sua presença na Universidade de Chicago, por meio de um dos seus
mais notáveis formuladores, Milton Friedman (NEVES, 2010, p. 67).

As novas formas de gestão começaram a ser introduzidas nesse complexo modelo de
reestruturação produtiva e novos termos passaram a fazer parte do cotidiano dos
trabalhadores, como terceirização e just in time/kaban. Os efeitos dessas mudanças
repercutiram e modificações ocorreram principalmente nas fábricas, havendo demissões em
maior número à classe trabalhadora. Segundo Antunes (2010, p. 23), na década de 1980, os
países de capitalismo avançado presenciaram modificações significativas no mundo do
trabalho e essas mudanças foram tão significativas que “[...] a classe-que-vive-do-trabalho
sofreu a mais aguda crise”, uma vez que não apenas a materialidade havia sido atingida, agora
a subjetividade foi também afetada, transformando o modo de ser dessa classe. Foi nesse
contexto que o mundo do trabalho, em suas formas de inserção na estrutura produtiva, política
e social sofreu transformações profundas.

Esse fenômeno de mudança, segundo Fiori (1997), começou com a expansão e
“desnacionalização” financeira norte-americana nos anos 1960 atingindo
[...] proporções universais nos anos 1980 e 1990 com o fim do bloco
socialista, a abertura cambial e desregulamentação da maioria dos mercados
monetários e financeiros nacionais da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico- (OCDE)33 e da periferia capitalista (FIORI,
1997, p. 226).

O Brasil enfrentou por toda a década de 1980 a fragilização do sistema de gestão no
país. Os gastos estaduais e o desencadeamento da alta inflacionária se relacionavam à adoção
de medidas para reduzir os desequilíbrios existentes do quadro econômico recessivo que o
país enfrentava. A crise estrutural ocorrida no final dessa década ocasionou, também, para os
trabalhadores uma intensificação no modo do trabalho.
Como outrora visto em outros momentos no país, a situação brasileira se agravava
com a crise nas finanças públicas nas décadas seguintes e a escassez de recursos públicos por
parte Governo Federal impossibilitava maiores avanços sociais e econômicos. As altas taxas
de desemprego que vinham se seguindo da década passada experimentadas nas décadas de
1990 e 2000 proporcionaram o desmantelamento de alguns postos de trabalho e a criação de
outros nas empresas brasileiras. Essas mudanças abrangeram também aspectos novos de
produção, organização e tecnologias que surgiram, alterando as relações econômicas e
políticas no país.
O novo sistema trouxe consigo um aumento do emprego temporário e da
informalidade nos diversos setores da economia, reduzindo o emprego formal e iniciando a
busca acelerada por mais qualificação profissional. Somados a esses fatores, vimos o fracasso
dos planos e pacotes econômicos: Cruzado I e II, Verão e outros que surgiram nesse período
histórico do Brasil. Neves (2005) destaca que o resultado desses pacotes foi “nefasto” (2005,
p. 72) para o país.
Nesse período, ocorreram mudanças muito intensas na base técnica de produção com o
desenvolvimento de novas tecnologias, como o avanço na microeletrônica, proporcionando a
ampliação da produtividade do trabalho, a redução do pleno emprego e o fortalecimento do

A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é um fórum único, onde os
governantes de 30 democracias trabalham em conjunto para responder aos desafios econômicos, sociais e
ambientais da globalização (OCDE, 2005).

capital privado. No mundo do trabalho, em virtude dessas mudanças, os mercados tornaramse mais flexíveis quanto à organização da produção e também do consumo.
1.4.3 O Estado Mínimo e o novo modelo na administração pública
A partir dos anos de 1990, começa a constituir-se na administração pública um modelo
de estrutura mais horizontalizada, com menos departamentos e menos verticalização,
seguindo o modelo adotado pelo mercado. As novas funções do Estado são agora mínimas
(NEVES, 2005) e caberia ao Estado o dever de gerir essa nova ordem social.
O Estado como tal, representante dos interesses da classe dominante, a partir dessa
década, alça a bandeira das privatizações, publicização, desregulamentação e da
descentralização do próprio Estado iniciando, portanto, o Estado neoliberal.
Sob a regência do capital financeiro estrangeiro, instaura-se e solidifica-se no Brasil o
Estado neoliberal a partir da década de 1990, iniciando-se no governo Fernando Collor e
sendo aprofundando nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio da Silva. “O
consenso construído em torno das reformas é de que o ajuste estrutural e setorial possibilitará
a inserção do país no processo de globalização” (FIGUEIREDO, 2008, p. 80). O
desencadeamento dos fatos desse período, os seus efeitos políticos, econômicos e sociais são
sentidos nos governos seguintes. Dessa forma,
O Brasil chega ao século XXI, portanto, como uma sociedade de tipo
ocidental, ou seja, uma formação social que mantém uma relação equilibrada
entre a utilização de estratégias coercitivas e diretivas na estrutura de poder.
Na verdade, a politização da sociedade civil veio ocorrendo paulatinamente,
mesmo que de forma não-linear, ao longo do século XX, à medida que o país
foi-se constituindo em uma formação urbano-industrial (NEVES, 2005, p.
86).

Para que esse sistema econômico fosse hegemônico, o Estado passa a adotar
iniciativas referentes à educação da classe trabalhadora, utilizando-se da legislação, com
aporte nos planos, programas e ações na educação profissional e mais do que nunca surge a
capacitação específica e um novo perfil para o servidor público do qual o Estado necessitava.
De certa forma, as políticas adotadas para a educação profissional no Governo Federal
via escolas de governo passam a ser adotadas na esfera pública estadual em Alagoas como
reprodução da forma de gestão da política federal.

1.5

A articulação política do estado frente ao desenvolvimento econômico: o papel do
serviço público

1.5.1 O crescimento e a importância do serviço público no Brasil: reflexão sobre o papel do
servidor público no século XX no Brasil
Para que o país se adequasse à nova conjuntura econômica e política do século XX,
era necessário criar órgãos de apoio institucional que pudessem assim contribuir com a
proposta que estava por vez sendo adotada no Brasil. Em 1930, são criados os Ministérios do
Trabalho, Indústria e Comércio34 e dos Negócios da Educação e Saúde Publica35. Esses novos
ministérios tinham, ao mesmo tempo, a obrigação de elevar a produção e apoiar a
profissionalização para o mercado de trabalho da nova classe de trabalhadores que estava
surgindo. Portanto, nesse período as instituições de governo passam a ser mais burocráticas,
havendo assim uma maior profissionalização do serviço público nacional.
Na década de 1960, o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, institui o
Ministério do Trabalho e Previdência Social e estabelece as diretrizes para a Reforma do
Estado incluindo as atividades desse novo Ministério.
As linhas mestras do recém-criado Ministério do Trabalho e Previdência Social
definiam como seria a atuação da classe trabalhadora para os anos seguintes; no campo da
organização sindical, o novo Ministério passou a controlar e organizar as atividades. Além
disso, houve, com a criação do Ministério, o reconhecimento oficial dos sindicatos no Brasil.
Quanto ao exercício de uma profissão, a partir de sua criação passaria a ser regulamentada
pelo Estado.
Antes mesmo da ampliação para com a competência das atividades do Ministério do
Trabalho, via-se que,

O Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio foi criado por meio do Decreto nº 19.433, de 26 de novembro
de 1930, pelo Presidente Getúlio Vargas, assumindo a pasta o Ministro Lindolfo Leopoldo Boeckel Collor. A
partir de 1º de fevereiro de 1961, o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio passou a denominar-se
Ministério do Trabalho e Previdência Social (BRASIL, 2008)
35
O Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública foi criado pelo Decreto nº 19.402, de 14 de
novembro de 1930, e regulamentado pelo Decreto n.º 19.560, de 5 de janeiro de 1930 (BRASIL, 2008).

Para que os servidores pudessem acompanhar essas mudanças que ocorreram no
Executivo Federal, no período das décadas de 1930-1960, foram necessárias à
renovação, a profissionalização e a racionalização burocrática do serviço público,
por meio da implantação, padronização, normatização e da instauração de
mecanismos de controle nas áreas financeiras, pessoal e material na esfera pública
(COSTA, 2008, p. 17).

Segundo Marcelino (2003, p. 12), foi no período entre 1930 e 1945 que as premissas
fundamentais do novo Estado foram além da reforma do sistema de pessoal; ocorreu também,
“[...] a implantação e simplificação de sistemas administrativos e das atividades de orçamento,
para promover eficiência à administração pública”. Normatizando as questões relativas ao
serviço público e aos servidores dos cargos ocupados, a Constituição de 1934 instituiu o
“Princípio do Mérito”, estabelecendo no Título VII, Dos Funcionários Públicos, o formato
para o preenchimento de cargos públicos
Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos,
obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:
§ 1° o quadro dos funcionários públicos compreenderá todos os que exerçam
cargos públicos, seja qual for a forma do pagamento;
§ 2° a primeira investidura nos postos de carreira das repartições
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de
exame de sanidade e concurso de provas ou títulos (BRASIL, 1934).

Observa-se que, para o preenchimento dos cargos públicos, passou a ser exigido o
concurso público e com isso o servidor público ao exercício da função. A partir dessa
determinação constitucional, então, para que o servidor ocupasse determinado serviço, era
necessário formação ao exercício do cargo.
Dando continuidade ao processo de mudanças no setor público, em 1936, foi
promulgada a chamada Lei do Reajustamento, Lei nº 284/1936, que tratou da carreira,
reajustou os quadros e os vencimentos do funcionalismo público civil da União e estabeleceu
diversas providências. Nos dois primeiros artigos da referida lei, no Capítulo I – Da
organização dos quadros, definiu-se o seguinte:
Art. 1º A presente lei adota o princípio geral de formação de carreiras para
os funcionários civis federais.
Art. 2º São grupados em carreiras distintas, divididas em classes, as atuais
carreiras e cargos públicos integrantes dos quadros do funcionalismo
(BRASIL, 1936).

Essa Lei estabeleceu a nova classificação de cargos, fixou normas básicas e criou o
Conselho Federal do Serviço Público Civil. Segundo a Lei Ordinária nº 284/1936, competia
ao Conselho estudar, promover e organizar o serviço público, entre outras atividades
(BRASIL, 1936). A partir da criação do Conselho Federal do Serviço Público, inicia-se uma
nova fase para a administração pública.
Para a atividade de capacitação de servidores públicos para o exercício de suas
funções é criado, em 1938, o Departamento Administrativo do Serviço Público – (DASP) que,
entre outras, tinha como missão administrar a política de pessoal, a admissão por concurso
público e elaborar os métodos de atuação no serviço público. O Departamento foi o primeiro
órgão institucionalizado responsável pelas funções de capacitação no serviço público
brasileiro.
Segundo Neves (2010), o DASP “[...] tinha como uma das principais funções estudar e
propor modificações no âmbito da administração pública, com vistas a adequar a aparelhagem
estatal às necessidades da cultura urbano-industrial em formação”. (NEVES, 2010, p. 155).
A reforma administrativa levada adiante pelo Estado brasileiro no início da
industrialização fora uma tentativa de ruptura com o clientelismo e a troca de favores da
época, conforme esclarece Diniz (1999, p. 7),
Tais mudanças levariam à ruptura com a tradição patrimonialista baseada na
troca de favores e na prevalência da lealdade e dos compromissos políticos
no preenchimento dos cargos públicos nos diferentes níveis de governo.
Entretanto, seu êxito foi relativo, já que as reformas atingiram apenas uma
parte da administração pública, prevalecendo um sistema híbrido
caracterizado pela coexistência de um segmento que funcionaria segundo os
padrões meritocráticos, enquanto outros setores persistiriam abertos às
práticas clientelistas.

A partir desse período, as atividades e funções que passaram a existir no Estado
ampliaram a quantidade do emprego público no Brasil. Portanto, o emprego no setor público
no Brasil surge com maior amplitude, a fim de cumprir com os compromissos da nova
sociedade industrial e urbana36 que estava em fase de desenvolvimento no país.

Nos anos de 1930 a 1950, o país conseguiria manter um crescimento médio anual de 4,8% nesse período.
Paralelo ao crescimento econômico, a população brasileira, segundo dados do IBGE (2006, p. 31), havia se
multiplicado durante a primeira metade do século, atingindo o país cerca 51.941.767 de pessoas em 1950.

Nas décadas seguintes, os servidores públicos passam a ter a incumbência de se
fazerem presentes nas atividades de acompanhamento da política econômica, monitoramento
das atividades no setor e também nas funções cartoriais (registros, cadastros e cobranças dos
tributos), entre outras atividades, conforme indica o Decreto Lei nº 579 de 30 de julho de
1938. Neves (2010) informa que, para a formação de administradores públicos, o Decreto-Lei
nº 6.694, de 14 de julho de 1944, indicou a necessidade de criação de uma instituição
responsável pela qualificação e pelo preparo de pessoal qualificado para a administração
pública e privada. Essa instituição foi concretizada com a criação da Fundação Getúlio Vargas
(FGV), em 1944.
A FGV nasce, portanto, como um intelectual coletivo da hegemonia
capitalista urbano-industrial, em uma dupla e concomitante dimensão: como
formador de novos intelectuais orgânicos da organização científica do
trabalho nos moldes tayloristas e fordistas37 para a aparelhagem estatal e a
produção industrial; e como difusor, no âmbito estatal, empresarial e da
sociedade em geral, dos princípios, diretrizes e práticas do americanismo
(NEVES, 2010, p. 156).

Essa política de difundir os princípios e as práticas do americanismo, conforme indica
Neves (2010), estendeu-se nas décadas seguintes de 1950-1980, quando ocorre a expansão do
funcionalismo público no Brasil. O emprego público no país concentrou-se na região Sudeste,
fato esse desencadeado pelo crescimento urbano e econômico da região no período do
desenvolvimento econômico no país. A Tabela 1 – Evolução do emprego público nas regiões
brasileiras (1950-1980) – demonstra que cresceu significativamente o número de empregados
públicos em todas as regiões do Brasil, sendo a região sudeste a de maior concentração de
servidores públicos, demonstrando uma relação entre avanço do desenvolvimento econômico
e crescimento do serviço público.

Como exemplo do processo taylorista/fordista, em Antunes (2010, p. 38), vemos que essa expressão vigorou
na grande indústria em boa parte do século XX e “[...] baseava-se na produção em massa de mercadorias, que se
estruturava a partir de uma produção mais homogeneizada e enormemente verticalizada”. Agora, com o
toyotismo, o operário torna-se polivalente e, em vez de uma linha individualizada, ele se integra a uma equipe
(ANTUNES, 2010). Em vez de produzir veículos em massa para pessoas que não conhece, ele fabrica um
elemento para a satisfação da equipe que está na sequência da sua linha (ANTUNES, 2010, p. 35). Estruturou-se
com base no trabalho parcelar e fragmentado, na decomposição das tarefas, que reduzia a ação operária. Esse
processo produtivo transformou a produção industrial capitalista, expandindo-se a princípio para toda a indústria
nos principais países capitalistas (ANTUNES, 2010, p. 39). Pode-se dizer que, junto com o processo de trabalho
taylorista/fordista, erigiu-se, particularmente durante o pós-guerra, um sistema de “compromisso” e de
“regulação” que, limitado a uma parcela dos países capitalistas avançados, ofereceu a ilusão de que o sistema de
metabolismo social do capital pudesse ser efetivado, duradoura, e definitivamente controlado, regulado e
fundado num compromisso entre capital e trabalho, mediado pelo Estado (ANTUNES, 2010, p. 40).

Tabela 1 - Evolução do emprego público nas regiões brasileiras (1950-1980)
Regiões do país

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
Brasil

Empregados públicos (milhares)

1950

1960

1970

1980

37,2
206,2
703,8
171,8
22,4
1141,0

55,00
304,7
973,4
269,0
39,4
1641,5

95,3
539,9
1502,1
453,5
148,4
2735,2

189,8
911,5
2128,8
701,2
355,7
4287,0

Fonte: INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2010.

No processo de industrialização iniciado na era Vargas 38, esta demandou um processo
de industrilização em que a capacitação dos operários para suprir a demanda por mão-de-obra
especializada (MULLER, 2010), incluía também nesse projeto os servidores públicos que
atuavam no Estado. Conforme se vê na tabela 1, o crescimento do número de empregados do
setor público no Brasil praticamente quadruplicou entre as décadas de 1950-1980, indicando o
crescimento de contratações nos setores da administração pública brasileira.
Esse fenômeno do crescimento econômico associado à ampliação dos servidores
públicos não foi exclusivo no Brasil. Segundo dados do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA, 2008),
[...] especialmente ao longo da pós-segunda guerra, consolidaram-se
naqueles países [especialmente na Europa e nos Estados Unidos] os
chamados Estados de Bem Estar Social, que representaram o principal fator
responsável pela expansão do peso do emprego público nos respectivos
mercados de trabalho destes países (INSTITUTO DE PESQUISA
ECONÔMICA APLICADA, 2008, p. 2).

Embora o Brasil não tivesse um formato de Estado de bem-estar social, seu caráter
intervencionista justificava a necessidade de ampliação do contingente de servidores públicos.
Entretanto, conforme observa Muller (2010), entre 1950-1970 –como mostra a Proporção do
emprego público por esfera de governo (%) –, havia no serviço público uma distribuição
irregular de servidores públicos entre as esferas de governo. Em 1950, a concentração destes
estava na esfera federal, que absorvia a metade de todo o setor público no país e apenas 15 %
dos servidores públicos atuavam nos municípios brasileiros.

A Era Vargas compreende o Governo Provisório (1930- 1934), o Governo Constitucional (1934-1937), o
Estado Novo (1937-1945) e o mandato pelo voto direto iniciado em 1951 e interrompido com sua morte em
1954.

Tabela 2 - Proporção do Emprego Público por Esfera de Governo 1950/ 1973 (%)
Esferas
União
Estados
Municípios
Total

1950
50,0
35,0
15,0
100,0

1973
35,0
45,0
20,0
100,00

Fonte: INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA , 2008.

Paulatinamente, essa realidade começa a mudar a partir de 1970, quando ocorre uma
alteração nas esferas de governo. Os Estados passam a ter em seus quadros uma maior
representatividade em comparação com as décadas passadas. Esse movimento pode ser
justificado pelo crescimento populacional do país, tanto no número total de habitantes quanto
na mudança da área urbana em relação à área rural, resultante da migração urbana –
consequência do processo de industrialização – e do aumento da intervenção estatal na
economia, especialmente a partir do golpe militar de 1964. Nas décadas seguintes, observa-se
a migração do setor público para demais áreas do país, permanecendo no início da década de
1970 o maior número de servidores públicos na esfera dos governos estaduais e municipais.
O crescimento quantitativo de servidores públicos, constatado nas tabelas 1 e 2
comentadas acima, ocorreu num contexto de reformulação do papel do Estado brasileiro
frente ao desenvolvimento. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND)39 tratou, entre
outros pontos, da questão do desenvolvimento no país como fator para alavancagem do
crescimento e reforçou a necessidade do estabelecimento de funções do Estado com base na
relação entre “modelo de mercado e funções de Governo”
Modelo de Mercado e Funções do Estado
O modelo econômico de mercado, para ter viabilidade no longo prazo,
pressupõe uma nítida delimitação das funções para evitar o avanço da
estatização.
Quanto mais atuante for o Governo, o mais importante é que esteja claro o
que pretende fazer e até onde pretende ir, a fim de haja estabilidade e
eficiência no sistema (BRASIL, 1975, p. 32, grifo do autor).

O II PND, de 1975-1979, criado no Governo do General Ernesto Geisel e lançado em 1974, definia as linhas
para o crescimento industrial no país, tendo como objetivo reduzir a dependência externa de bens de capital e de
petróleo. Havia também como prioridades do Plano o investimento nos setores energético, siderúrgico e
petroquímico (BRASIL, 1975).

Mais adiante, o II PND trata da questão específica da administração pública nos
Estados e Municípios.
III- No tocante à articulação com Estados e Municípios:
Operação do sistema nacional de planejamento, permitindo a ação conjunta
do planejamento federal com o dos Estados, regiões metropolitanas e
principais municípios para compatibilização de prioridades (BRASIL, 1975,
p. 38).

Com a reestruturação no modo de gestão do Governo Federal, a partir da década de
1970, os Estados e municípios passam a absorver na administração pública um maior número
de servidores públicos, até que os municípios passam a se destacar, no final dos anos 1990,
conforme indica a tabela 3:

Tabela 3 - Proporção do Emprego Público por Esfera de Governo 1973/ 1992/ 1999 (%)
Esferas
1973
1992
1999
35,0
20,0
18,0
União
45,0
45,0
40,0
Estados
20,0
35,0
42,0
Municípios
100,0
100,0
100,00
Total
Fonte: INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2008.

Observa-se, na tabela 3, que os Estados e os Municípios absorvem um percentual
maior de servidores públicos do que a esfera federal: 65% em 1973; 80% em 1992 e 82% em
1999. Em 1999, o setor público municipal já representava 42% do total de servidores públicos
no país, em situação inversa a das décadas anteriores. A União, que em 1950 reunia 50% dos
servidores públicos, conforme mostra a tabela 2 – Proporção do Emprego Público por Esfera
de Governo, 1950-1970 (%), passa a contemplar apenas 18% do total desses trabalhadores no
Brasil40, no final da década de 1990.
A partir dessa década, um fator passa a ser mais evidente e sistemático nas formas de
contratação no setor público, nas três esferas de poder: o preenchimento das vagas passa a ser
definido via concursos públicos e o preenchimento das vagas por qualificação e função
específica que o servidor público deve exercer, conforme passou a estabelecer o inciso IV do
artigo 37 da Constituição Federal de 1988:

Vale ressaltar nessa década o programa de demissão voluntária (PDV) aplicado pelos governos federal e estaduais em
diversas empresas públicas.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
[...] IV – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração (BRASIL, 1988).

Deve-se destacar que, se nos anos de 1980 a motivação para as mudanças no Brasil foi
guiada pela democratização da sociedade e pela ampliação da ação do Estado nas políticas
sociais, nos anos de 1990 esses rumos sofreram forte alteração em função de mudanças
diversas, tais como, por exemplo: transformação da estrutura do mercado de trabalho, das
empresas estatais; abertura de mercados estrangeiros na economia brasileira; reformas na
saúde e na educação; descentralização dos serviços públicos, etc. Ou seja, o movimento de
redemocratização que resultou na Constituição Federal de 1988 passa a ser direcionado pelos
avanços nas políticas neoliberais e pela reforma do Estado brasileiro, desde o início da década
de 1990.
Silva Júnior (2007, p. 16) demonstra que o discurso do início da década de 1990 sobre
o estatal e o privado redundava numa antítese, assim colocada pelo autor:
Demoniza-se o estatal como sendo exclusivo reino da ineficiência, da
burocracia, da corrupção, da opressão, da extorsão (de impostos) e da má
prestação de serviços, e sacraliza-se o privado como o reino exclusivo da
liberdade, da criatividade, da imaginação e do dinamismo.

Sob essa orientação, a noção de estatal perde espaço e se desqualifica, enquanto que a
noção de privado passa então a fazer parte do contexto brasileiro, com grande força
ideológica. Assim, no que se refere às políticas na esfera pública, estas “[...] passam, no país e
no exterior, por um processo de mercantilização do espaço público” (SILVA JÚNIOR, 2007,
p. 17). As ideias e as ações privilegiadas pelos governos brasileiros instituídos nos últimos
anos permitem afirmar que a década de 1990 foi um marco no processo de mudança na esfera
pública no país.
A década de 1990 lançou os traços da política por competência no Governo Federal,
que foram seguidos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios brasileiros. Segundo a
Escola Nacional De Administração Pública (2010, p. 20), os aspectos que interferiram no
crescimento do setor público foram:

• Expansão nas contratações do setor educacional em todas as esferas,
provocada pela municipalização do ensino fundamental — que passou a ter
nove anos —, pela ampliação do ensino médio e do técnico e, não menos
importante, pela retomada do papel da educação superior na esfera federal,
com a expansão das contratações de profissionais para atuar na educação
superior;
• Crescimento das áreas do judiciário e da segurança pública, por meio de
concursos públicos, para fazer face aos problemas de violência que afligem o
país;
• Contratações para expansão das carreiras associadas à regulação,
fiscalização e auditoria de contas públicas.
• Substituição de pessoal terceirizado e temporário que estava empregado em
atividades finalísticas.

As mudanças no serviço público ocorrem paralelamente à Reforma na Administração
Pública, que a partir da década de 1990 tinha por objetivo ampliar a política neoliberal do
governo.
1.5.2 As mudanças estruturantes e a reforma administrativa nos anos de 1990 no Brasil
A sociedade que estava sendo construída com a inserção da CF de 1988 se
contrapunha ao que existia antes. O Estado ditatorial das décadas anteriores é paulatinamente
substituído,
De produtor de bens e serviços, o Estado passou à função de coordenador
das iniciativas privadas da sociedade civil. De promotor direto da reprodução
do conjunto da força de trabalho, admitindo-a como sujeito de direito, o
Estado passou a provedor de serviços sociais para uma parcela da sociedade
definida agora como “excluídos”, ou seja, aquele contingente considerável
que, potencialmente, apresenta as condições objetivas para desestruturar o
consenso burguês. Para o restante da população, o Estado transfigura-se em
estimulador de iniciativas privadas de prestação de serviços sociais e de
novas formas de organização social que desatrelam as várias formas de
discriminação das desigualdades de classe (NEVES, 2005, p.33).

Nesse modelo de Estado, a organização administrativa anterior passa a ser vista com
uma conotação negativa, de ingerência, de falta de qualificação, que engessava o sistema de
desenvolvimento do país. Assim, a ideologia neoliberal41 ganha ares e é incorporada às

Embora a ideologia neoliberal já encontrasse seus “condicionantes econômicos no desenvolvimento”
(NEVES, 2000, p. 113) e nos processos produtivos e tecnológicos que começam a surgir a partir da década de
1970 em vários países do mundo, as ações neoliberais no Brasil se aprofundam com a Reforma do Estado
brasileiro, que seguiu modelos internacionais de desenvolvimento baseados em parâmetros adotados pelos
organismos internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Interamericano de

gestões dos governos seguintes. Assim, Zanardini; Orso (2008, p. 66), para caracterizar esse
novo Estado que se consolida, pós década de 1990, argumenta que
Para consolidar um “novo” padrão de Estado, o neoliberalismo utiliza o
argumento de que o Estado é o principal responsável pela crise pela qual
passa a sociedade capitalista. A sua ineficiência para atuar nos setores
econômico e social, juntamente com os gastos excessivos com os direitos
sociais, estariam provocando a crise do capital, cuja solução consistiria em
rever as formas de intervenção do Estado, instaurando-se novamente a lógica
do livre mercado.

Em meio às mudanças estruturantes no Estado brasileiro, surge nesse período um novo
modelo de gestão na administração pública, de caráter gerencial.
A administração pública passa a ditar a eficácia e a melhoria na prestação dos serviços
públicos como condições para o aumento da produtividade na administração no Estado.
Consolida-se no país um modelo de gestão para a administração pública orientada para a
descentralização administrativa, política e financeira. Passam a prevalecer critérios baseados
na ordem econômica e no mercado e foram absorvidos conceitos como: competitividade,
eficiência, eficácia e excelência. Em pouco tempo, as mudanças começaram a surgir e, no
final do século XX, o que se via era o neoliberalismo constituindo-se de uma forma
hegemônica no Brasil, sustentado por governos não mais autoritários (NEVES, 2010, p. 76).
Silva Júnior (2007, p. 9) destaca que, a partir dos anos 1990, “[...] no que diz respeito
às políticas sociais, estas passaram de demanda social reivindicada pelos movimentos sociais
para políticas de oferta econômica [...]”. A mudança indicada pelo autor ocorre na década
seguinte à promulgação da Constituição Federal pelo Congresso Nacional, ocorrida em 5 de
outubro de 1988. A oitava Constituição Federal (CF) brasileira nasceria com direitos
constitucionais maiores para os cidadãos brasileiros. O Brasil saíra de um regime autoritário
para uma democracia.
A década de 1990 é o marco no país para o neoliberalismo e a lógica do pensamento
neoliberal está em maximizar a liberdade do mercado, garantindo assim a sua reprodução.
Nesse patamar, a educação tem como papel instrumentalizar o aumento da competitividade da
“[...] produção nacional diante da comunidade internacional” (NEVES, 2000, p. 6) e assim
poder enquadrar-se nos parâmetros do projeto liberal. O que difere do período anterior era que

Desenvolvimento (BID). Em linhas gerais, a política neoliberal reforça as características do Estado mínimo com
o enxugamento da máquina administrativa e a aceleração das privatizações.

a educação era vista como “[...] corporativa e populista de integração dos trabalhadores ao
aparelho estatal” (DUARTE, 2002, p. 138).
Esses novos moldes passaram, a partir de então, a fazer parte do discurso das políticas
de governo que paulatinamente foram implantadas a partir da década de 1990, incluindo as
políticas sociais.
Collor de Mello42 assume o governo com o discurso da modernidade, iniciando as
privatizações, quebra dos monopólios e desregulamentação do Estado. O que se via no
governo, que era o seu projeto político, estava centrado nas reformas neoliberais e no
crescimento econômico (DUARTE, 2002).
Após o episódio do impeachmeant, o governo de Itamar Franco43 seguiu o modelo de
austeridade fiscal e monetária no combate à inflação. Portanto, a gestão de Itamar Franco não
alterou a direção da política econômica iniciada por Collor de Mello. Segundo Neves (2000,
p. 29),
De modo semelhante ao período Collor, as políticas econômicas do Governo
Itamar seguiram duas direções distintas e complementares: aquelas
destinadas ao aumento da produtividade e da competitividade industrial
brasileira, implementadas, principalmente, pelo BNDES, e as medidas de
ajuste fiscal, implementadas diretamente pela equipe econômica (ministérios
de Planejamento, da Fazenda e do Banco Central), ambas com vistas à
inserção competitiva do Brasil na divisão internacional do trabalho,
resultante da terceira revolução industrial.

O que se via no governo Itamar era, segundo Neves (2000, p. 41), a [...] “correlação
das forças sociais, favoráveis, em grande parte, ao bloco no poder”. Nesse governo, foi
anunciado o Plano econômico que posteriormente garantiria a sucessão presidencial do então
Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Vale destacar que, com a aplicação do Plano Real, o qual alcançou uma aprovação de
mais de 80% em pesquisas de opinião pública (NEVES, 2000), o governo conseguiu mais do
que a estabilidade de uma nova moeda e a garantia do sucessor do governo Itamar; afirmou-se
uma ideia de modernização do país que passava pela base do desenvolvimento do Estado:
42

Fernando Collor de Mello, depois de 29 anos sem eleição direta para presidente no país, assume a Presidência
da República Federativa do Brasil pelo voto direto em 15 de março de 1990, e é deposto do cargo em 29 de
setembro de 1992.
43
Itamar Augusto Cautiero Franco, Presidente de Republica Federativa do Brasil de 1992 a 1994. Na área
econômica, Itamar Franco implementou o Plano Real, tendo como Ministro da Fazenda o Senador Fernando
Henrique Cardoso, que o sucedeu na presidência do país.

[...] modernização essa amparada no processo de estabilização econômica,
no qual o governo investiu, enxergando nele a possibilidade de construção
da hegemonia, na medida em que os dominados pudessem vir a adotar a
estabilização econômica como valor universal, convergindo com os
interesses dos dominantes e assumindo o seu projeto político (DUARTE,
2002, p. 242).

O governo de FHC reformula as bases na forma de lidar não só com a economia, mas
também com a política, ao “[...] mostrar a necessidade de deslocar o papel do Estado de
provedor para o papel de indutor e articulador dessas políticas” (DUARTE, 2002, p. 242).
Sob a lógica do pensamento neoliberal, o Brasil efetiva um novo projeto para a
administração pública na década de 1990, mais precisamente a partir de 1995, com a criação
do Ministério da Reforma do Estado – MARE, no primeiro ano do governo FHC. O principal
ponto dessa reforma foi a redefinição do Estado, agora centrado numa abordagem gerencial.
Essa concepção segue a lógica do mercado, em que fatores como produtividade, meritocracia
e tantos outros foram resgatados da iniciativa privada para a vida pública. FHC lançou em seu
primeiro mandato presidencial (1995-1998) as bases de como iria situar-se daqui em diante a
relação Estado-mercado no Brasil.
[...] os recursos oriundos das privatizações, superando os US$45 milhões,
poderiam ser utilizados para a amortização da dívida pública – o que acabou
não surtindo grandes efeitos por conta da explosão da dívida, decorrente das
políticas monetária e cambial adotadas na condução do Plano Real. De
qualquer forma, o que vale registrar é a impossibilidade de que a agenda de
privatizações tivesse caminhado em áreas cruciais sem que também
avançasse a agenda de reformas constitucionais (COUTO; ARANTES,
2006, p. 10).

Dentro das reformas do governo FHC, a estratégia neoliberal atingiu todos os setores
da vida em sociedade. Vale destacar a influência da política de governo sobre o modelo de
educação que estava sendo conduzido a partir de então no país. Havia então a inserção da
perspectiva gerencial no contexto da esfera pública – incluídos nesse processo os servidores
públicos, a qual passa a assimilar a lógica empresarial. Nesse aspecto, a formação a ser dada a
esses servidores obedece ao caráter que a educação assume no capitalismo, de instrumento
eficaz de mudança, que deve fornecer não só “[...] os conhecimentos e o pessoal necessário à
maquinaria produtiva em expansão do sistema capitalista, mas também gerar e transmitir um
quadro de valores que legitimem os interesses dominantes”. (MESZÁROS, 2008, p. 15).
Dessa forma, os governos brasileiros empossados a partir da década de 1990 passam a
imprimir nos programas, projetos e atividades da área pública a mesma lógica do discurso

empregado pelo capital para as empresas privadas. Novamente, o Estado aparece como
norteador do processo, gerindo e adequando as regras, da melhor maneira possível, a fim que
o sistema capitalista possa ter fôlego suficiente para manter-se capaz e eficaz. É assim que o
Estado moderno utiliza-se de mecanismos exequíveis e legitimados que criam a interlocução
do público com o privado.
Partindo dessa orientação, interlocução do público com o privado, em 1995, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso adota para a gestão da administração pública um norte
gerencial. A perspectiva gerencial do aparelho do Estado brasileiro não se limitou apenas à
primeira gestão do governo do Presidente FHC, passando a institucionalizar-se como política
de Estado, o qual se utiliza de emendas constitucionais e de outras formas de regulação para a
legalização de uma série de facilidades facultadas ao capital. O que se iniciava com a
Reforma do Estado não era um fenômeno isolado44, fazia-se parte de uma “série de mudanças
nas relações internacionais, nas relações do comércio mundial e na organização das forças
políticas entre os diferentes países” (COSTA, 2008, p. 51).
No governo FHC, o MARE passou a ser o responsável pela formulação, proposição e
negociação das ações e projetos da reforma do aparelho do Estado 45, em todas as suas
secretarias. Esse modelo de gestão administrativa contextualizou-se no Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado, elaborado e implementado a partir de novembro de 1995
(BRASIL, 1995).
1.5.3 Plano Diretor e a nova conjuntura no serviço público: a adesão dos servidores públicos
ao processo de modernização e de racionalização na administração pública
A reforma do aparelho do Estado consolidada com o Plano Diretor foi mais ampla e
abrangente do que textualmente se apresentava. O motivo de um novo modelo de Estado
decorria da crise das últimas décadas, em razão do modelo de desenvolvimento adotado pelos
governos anteriores (BRASIL, 1995). É nesse sentido que o Plano Diretor entendia que “[...] a
44

Costa (2000) apresenta que o tema das reformas liberais e a Reforma do Estado já havia ganhado espaço nos
debates políticos na década de 1980 em alguns países como: Inglaterra, Estados Unidos, Chile, México e
Argentina.
45
Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura
organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União,
Estados membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente
nos Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente
que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos
limites de um território (BRASIL, 1995, p. 12).

reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e
assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente assim será possível a correção das
desigualdades sociais e regionais” (BRASIL, 1995, p. 6).
O Plano argumentava textualmente que o país estava em crise e era necessário superála:
A crise do Estado define-se então (1) como uma crise fiscal, caracterizada
pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública
que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de
intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bemestar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de
importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a
superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da
administração pública burocrática (BRASIL, 1995, p. 11).

Estava sendo posto, a partir dessa década de 1990, um novo modelo para o Estado
brasileiro, e não apenas uma reforma propriamente dita. O que se via não era apenas a
reforma do aparelho do Estado para a gestão pública, incorporavam-se, a partir dessa década,
mecanismos de avaliação e de controle do Estado, em suas ações gerenciais e administrativas.
A reforma do aparelho estatal no Brasil correspondeu à “[...] materialização da hegemonia do
novo padrão de sociabilidade em consonância com a lógica estabelecida pelo Banco Mundial
para a América Latina” (NEVES, 2010, p. 84). Com a adoção do Plano Diretor o governo de
FHC estabeleceu uma “relação direta entre crescimento econômico e desenvolvimento social”
(COSTA, 2008, p. 70).
O papel do Estado ancorado no Plano de Reforma tinha como medida os interesses do
mercado: “Reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que
podem ser controladas pelo mercado” (BRASIL, 1995, p.18). Há imbuído em todo o Plano
Diretor não apenas a estipulada reforma administrativa, mas também uma reforma “política e
ideológica do Estado” (ZANARDINI; ORSO, 2008, p. 69) sendo implementada na
administração pública gerencial.
Havia pontos de sincronia entre a reforma do Estado e a reforma do aparelho do
Estado. O que se via era que a reforma do Estado e a reforma do aparelho do Estado se
fundiam em um mesmo documento. Essa complementaridade é assim descrita no Plano
Diretor da Reforma:

O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo
direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e
garantidor desses e de todos os demais direitos. Quando somamos ao
aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que regula não apenas
o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado
(BRASIL, 1995, p. 41).

O Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado, mesmo tendo uma atenção especial
voltada para a administração pública federal, deixava claro que, com a reforma do aparelho do
Estado, haveria uma redefinição do papel do Estado. Este “[...] deixa de ser o responsável
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para
fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento”. (BRASIL, 1995, p.
12).
Redireciona-se o papel do Estado que a partir de agora passa a ser
[...] executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no
papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos
serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o
desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital
humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para
uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir,
dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada.
Como promotor desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los,
buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da
sociedade (BRASIL, 1995, p. 13).

Zanardini; Orso (2008, p. 6) trata a questão da reforma do Estado no Brasil a partir da
década de 1990 como sendo parte de uma estratégia denominada de “ideologia da pósmodernidade”. A autora analisa que o
[...] quadro político econômico que se acentua nesta década, consoante com
um determinado processo de reestruturação do modo de produção que, em
meio a mais uma de suas crises cíclicas, empreende estratégias capazes de
orientar a racionalidade do processo de produção e reprodução do capital
(ZANARDINI, 2008, p. 65).

A dinâmica capitalista adotada a partir da década de 1990 teria, mais do que antes, o
seu atendimento nas instituições públicas. A mesma autora afirma que:
[...] tendo em vista a essencialidade do Estado em geral, particularmente o
Estado burguês para a reprodução do modo capitalista de produção, não se
trata, no contexto da globalização e da pós-modernidade, de descartá-lo, mas
de rever os fatores de ineficiência para reprodução eficaz de um determinado
modelo social (ZANARDINI, 2008, p.65).

O Estado passa a ter papel fundamental nesse processo de mudança. Seria necessário o
Estado adotar estratégias para que tomasse corpo o projeto que estava por vir. O discurso da
reforma do Estado reforçado pelos teóricos neoliberais indicava que para superar a crise em
que se encontrava o Estado era necessária a reforma do próprio Estado. Defendiam que a
forma de organização do Estado como tal tornava-o ineficiente e improdutivo. O que se via
com a reforma do Estado era a mudança na administração pública, agora no formato
gerencial, descentralizada e autônoma, cujo objetivo passou a ser
[...] o desenvolvimento de formas sutis de controle dos resultados, garantia
da implementação do caráter ideológico da reforma diante da necessidade de
reafirmação do estágio atual de desenvolvimento capitalista e sua lógica de
internacionalização econômica [...] (ZANARDINI, 2008, p. 75).

Essa estratégia neoliberal atingiu todos os setores da vida em sociedade, contudo a sua
influência teve maior destaque na área da educação, pois as políticas educacionais dependem
das características e do poder dos grupos hegemônicos, e não só das condições políticas de
uma determinada conjuntura histórica (COSTA JR. 2009, p. 2). A educação, que deveria ser
o instrumento eficaz na mudança, passou a fornecer na sociedade capitalista “[...] os
conhecimentos e o pessoal necessário à maquinaria produtiva em expansão do sistema
capitalista, mas também gerar e transmitir um quadro de valores que legitimem os interesses
dominantes” (MESZÁROS, 2008, p. 15).
A proposta para consolidar o crescimento e desenvolvimento do país deveria ser
executada, visando à superação da crise do Estado brasileiro enfrentada nas últimas décadas.
O documento deixa claro que o Estado deveria agir para superar essa crise com uma reforma
em suas instituições públicas. A reboque, seguindo o mesmo rumo e aderindo ao Plano
Diretor, ações também foram implementadas nas unidades federativas estaduais e municipais
brasileiras.
Segundo o Plano Diretor, essa reorganização nada mais era do que a adequação a um
modelo que já vinha sendo adotado em outros países com mesmo modelo econômico
(BRASIL, 1995). A ideia principal era adotar os princípios da iniciativa privada na reforma
do Estado, por meio do aumento de sua eficiência e capacidade de regulação (ZANARDINI,
2008, p. 67). O Plano Diretor enfatizava a necessidade da reorganização do aparelho do
Estado, com ênfase na crise do Estado e na superação da administração pública burocrática:

O modelo burocrático implantado no país soma aos defeitos inerentes à
administração pública burocrática, relacionados com o controle rígido dos
processos, a falta de treinamento e de estrutura de carreiras que, pelo
contrário, caracterizam as boas burocracias ainda existentes em países como
a França e o Japão. Os instrumentos de supervisão e acompanhamento são
pouco criativos, sendo deste modo insuficiente para caminhar passo a passo
com a mudança tecnológica e atender à necessidade de repensar e propor
novos objetivos e métodos de forma ágil, em menor tempo e a um custo mais
baixo. Além disso, o sistema carece de mecanismos auto-reguladores e é
refratário às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes
estímulos é limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente (BRASIL, 1995,
p. 39).

Entre as justificativas para a execução da reforma do aparelho do Estado está o
movimento histórico da administração, que passaria a exigir a superação de prováveis erros
das administrações passadas:
No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no
século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma
forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida
[sic], porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos
direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa
defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste
século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de
administração: a administração gerencial (BRASIL, 1995, p. 14).

O Plano Diretor defende os princípios da administração pública gerencial baseada na
“[...] garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos”
(BRASIL, 1995, p. 16) e voltado para o controle ou “cobrança” dos resultados (BRASIL,
1995, p. 16).
Para o Plano Diretor, o modelo de administração pública burocrática, “rígida”,
representava o “[...] produto de um estágio inferior da sociedade, muito mais autoritário e
classista” (BRASIL, 1995, p. 54). Num modelo assim, os possíveis transgressores do serviço
público não poderiam ser punidos. Como solução, o Plano apresentava a passagem para a
administração pública gerencial, que possibilitaria “[...] punir os que falharem ou
prevaricarem” (BRASIL, 1995, p. 54), visto que esse modelo de administração pública
gerencial se baseava no controle a posteriori dos resultados e na competição administrada
(BRASIL, 1995, p. 46). Com o modelo adotado, pratica-se a competição e a concorrência
administrada no interior do próprio aparelho do Estado. O Plano Diretor acrescenta:

No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos
níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma se que a
administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes
privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos
procedimentos (meios) para os resultados (fins) (BRASIL, 1995, p. 16).

Em busca desse “salto”, de uma administração pública burocrática para uma
administração pública gerencial, capaz de uma “[...] gestão descentralizada para poder chegar
ao cidadão” (BRASIL, 1995, p. 7), as instituições públicas passaram, com o Plano Diretor, a
adotar práticas e termos oriundos da iniciativa privada, tais como: cidadão-cliente,
competição, avaliação de desempenho, treinamento, controle e busca por resultados, eficácia e
eficiência, qualidade total, etc. Na apresentação do documento, por exemplo, as noções de
qualidade total e produtividade estão associadas à ideia de profissionalização dos servidores,
que passariam a receber salários mais justos para todas as funções (BRASIL, 1995, p. 7).
Segundo Zanardini (2008, p. 74), a lógica gerencial “[...] se justifica a partir da
presença do mercado na regulação das ações estatais e da ênfase na dimensão gestão”
Além dos termos adotados, o discurso oficial reforça, mais ainda, a junção do Estado
ao mercado, conforme indica o Plano Diretor:
Sem dúvida, num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou
indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na coordenação
dos sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas apresenta
funcionamento irregular, é inevitável que nos deparem com uma crise
(BRASIL, 1995, p. 9).

Com base nessas elaborações, o modelo gerencial passa a substituir o burocrático, até
então adotado no país. A esse respeito, Zanardini (2008, p. 69) argumenta que:
No conjunto das críticas feitas ao modelo burocrático de administração,
parece haver o entendimento de que um “novo” Estado não poderia conviver
com uma perspectiva de administração arcaica, típica do contexto da
modernidade, entram também em crise os paradigmas por ela elaborados;
uma interpretação de que urgem novas instituições para atender às demandas
da sociedade competitiva e globalizada.

O Plano Diretor adotado pelo governo, em 1995, responderia aos anseios da
modernização e à retomada do desenvolvimento econômico. Textualmente, o Plano Diretor
esclarece que as linhas adotadas fariam parte de um processo de “publicização” do setor
público:

As distorções e ineficiências que daí resultou [intervenção do Estado]
deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o
setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí a
generalização dos processos de privatização de empresas estatais. Neste
plano, entretanto, salientaremos outro processo tão importante quanto, e que,
entretanto, não está tão claro: a descentralização para o setor público nãoestatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de
Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços
de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos a esse
processo de “publicização” (BRASIL, 1995, p. 12-13).

Objetivando a “publicização”, o Plano entendia que se fazia necessário
Transferir para o setor público não-estatal estes serviços [as atividades que
podem ser controladas pelo mercado], através de um programa de
“publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações
sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que
tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de
gestão com o poder executivo e assim ter direito à dotação orçamentária
(BRASIL, 1995, p .46-47).

Em consonância com esse discurso, o Plano previa
Uma maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição,
a própria organização social, e a sociedade a que serve e que deverá também
participar minoritariamente de seu financiamento via compra de serviços e
doações (BRASIL, 1995, p.47).

A publicização está ligada à ideia de que a administração pública deva se dar nos
moldes gerenciais e o seu princípio “[...] correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de
uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público”
(BRASIL, 1995, p. 43).
Por meio do alcance dessa eficiência, a reforma do Estado possibilitaria a ampliação
da capacidade de governança46 do Estado burguês, conforme preconizava o Plano Diretor:
O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para
governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na
sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida
em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela
rigidez e ineficiência da máquina administrativa (BRASIL, 1995, p. 14).

46 O Plano esclarece que governança se traduz em maior capacidade de governar, “maior condição de
implementar as leis e políticas públicas” e “Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de
Estado”, mediante a transformação das autarquias em “agências autônomas”, e tornar também muito mais
eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não-estatais de um tipo
especial: as “organizações sociais”. (BRASIL, 1995, p. 44-45).

Ao naturalizar a governabilidade, indicando que ela já havia sido alcançada no Brasil,
o Plano Diretor pressupõe a cisão entre desenvolvimento e construção democrática, conforme
esclarece Fiori (1997, p. 35),
O tema da “governabilidade” aparece nos anos 60 como conceito-chave na
inflexão conservadora das teorias da modernização ou do desenvolvimento
político. Ele sintetiza, de certa forma, o momento em que perde terreno o
otimismo desenvolvimentista dos anos 50, que sempre acreditou na
associação necessária e irreversível entre o desenvolvimento econômico e a
construção democrática da periferia capitalista.

Ainda sobre o termo governabilidade, Fiori (1997, p. 39) acrescenta que o “[...]
significado do neologismo pode ser deduzido da definição de que seja ‘governável’ [...], que
pode ser governado, porque é dócil e obediente. De forma antagônica, o termo
ingovernabilidade passa a ser usado implicitamente no documento quando recorre às gestões
de governos anteriores àqueles eleitos a partir de 1989.
No momento, não caberia mais a administração burocrática rígida marcada pela
centralidade. O que se objetivava na reforma do Estado, segundo o documento, era reforçar a
capacidade de governabilidade do Estado por meio da
[...] transição programada de um tipo de administração pública burocrática,
rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para
uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o
atendimento do cidadão (BRASIL, 1995, p. 13).

Diante desse “novo” modelo de administração, não caberia mais ao Estado o modelo
arcaico até então atribuído às gestões de governo anteriores. Essa transição afirmada em
discurso mostra-nos o quanto os problemas pareciam simplórios e determinados apenas pelos
modelos de administração adotados até então:
Para a administração pública burocrática, o interesse público é
frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao
atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por
direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado
para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com
o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um
segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do
interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com
o do aparato do Estado (BRASIL, 1995, p. 17).

Pereira (1998), em documento do Plano Diretor, mostra que, com a inserção do Plano
Diretor, o Governo Federal passa a indicar a utilização de uma estratégia gerencial, no que se

relaciona ao aspecto da qualidade total para com a Administração Pública, termo esse oriundo
da iniciativa privada na busca por resultados. Foi nesse sentido que os princípios do Plano
foram orientados: cidadão-cliente, controle por resultados e competição na administração
pública, pois a administração gerencial administração gerencial vê o “[...] cidadão como
contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços” (BRASIL, 1995, p. 17).
A dita reforma “consistente do aparelho do Estado” (BRASIL, 1995, p. 40) passou a
ser suplantada pelos interesses privados. Caberia à ação estatal, “Descentralizar e redesenhar
estruturas, dotando-as de inteligência e flexibilidade, e, sobretudo desenvolver modelos
gerenciais para o setor público capazes de gerar resultados” (BRASIL, 1995, p. 40).
Em síntese, a proposta de reforma do Estado e de seu aparelho burocrático, indicada
no Plano Diretor, entendia que prevalecia na administração pública brasileira um modelo
ultrapassado que deveria ser mudado:
A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática
e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no
conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.
Formaram-se grupos de reconhecida competência, [...] mas os concursos
jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou
intensamente em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de
seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse
modelo estão superados (BRASIL, 1995, p. 29).

Para o atendimento das ações previstas no Plano Diretor, era necessário que a
administração pública contasse com servidores públicos habilitados, que promovessem o
avanço da reforma pretendida.
Assim, para o atendimento das prerrogativas do Plano Diretor, fez-se indispensável a
capacitação permanente dos servidores públicos, pois, segundo o documento,
A legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos
humanos coerente com as necessidades do aparelho do Estado. É, em
princípio, o aspecto da administração pública mais vulnerável aos efeitos da
crise fiscal e da política de ajuste. A legislação que regula as relações de
trabalho no setor público é inadequada, notadamente pelo seu caráter
protecionista e inibidor do espírito empreendedor. São exemplos imediatos
deste quadro a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o
conjunto dos servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público
e de critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal que impedem o
recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo à competência
(BRASIL, 1995, p. 27).

Quanto ao perfil da distribuição dos servidores públicos, o Plano Diretor indicava que:
O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias
distorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estão
agrupados fora de carreiras específicas, sem definição de atribuições,
alocados no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressalta-se, ainda, uma
concentração de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico,
representante da inteligência do Estado, bastante reduzido (BRASIL, 1995,
p. 28).

De acordo com o Plano Diretor, se fazia necessária uma formação específica do
servidor público para que este pudesse atender às “[...] condições do mercado de trabalho no
setor público” (BRASIL, 1995, p. 30). O que o governo almejava no processo de
modernização e ingresso no serviço público era um quadro de profissionais qualificados com
uma “boa” formação – limitada à lógica gerencial – que fossem treinados e que se
demonstrassem competentes, como se pode observar nas palavras seguintes: “Neste sentido,
vamos analisar a relação entre a crise fiscal, a dinâmica deste mercado e o comportamento da
remuneração dos servidores, e traçar uma comparação entre as estruturas salariais dos setores
públicos e privados” (BRASIL, 1995, p. 30).
O que se via com a adoção desse plano era que o Estado brasileiro se aproximava mais
ainda da iniciativa privada na busca por resultados e eficiência. Era clara, segundo o
documento, a dificuldade de se encontrar servidores que possuíssem as qualidades
necessárias, com a devida qualificação técnica para exercer as funções no serviço público. O
Plano Diretor apresenta dentro desse quadro as desigualdades entre o público e o privado do
ponto de vista salarial:
[...] enquanto os executivos e profissionais de nível superior recebem
salários mais elevados no setor privado, os menos qualificados (como os que
trabalham em atividades auxiliares da administração, CPD, estoques,
manutenção, instalação, vigilância, portaria, limpeza e copa, entre outros)
têm remuneração substancialmente maior no setor público [...]. A principal
consequência desta situação é a dificuldade em recrutar pessoas mais
qualificadas na administração pública, importantes para a renovação, criação
e disseminação de métodos que contribuam para a modernização gerencial
do Estado (BRASIL, 1995, p. 35).

Era necessária uma readequação do Estado à nova situação do país. O
desenvolvimento tecnológico e a globalização na economia contribuíram para que a
administração pública adotasse o modelo gerencial, que tinha sua origem baseada na expansão
das funções econômicas e sociais do Estado. Era necessário para esse avanço um “repensar”
(BRASIL, 1995) do seu modelo de gestão no sentido de definir a atividade do Estado.

Com a reforma, o governo extinguiu entidades e órgãos estatais, privatizou empresas
públicas e reduziu as funções do Estado, por consequência o número de servidores públicos.
A meta do governo era ter um Estado menor e mais ágil ao atendimento das suas funções.
Uma das estratégias para o “recrutamento” de servidores foi a adoção do discurso da
motivação, focado na missão do servidor público, definida a partir de então como o
atendimento ao cidadão-cliente. Mas o próprio documento admitia que a tarefa de formação
desse “novo” servidor público não seria fácil, visto que
[...] em momentos de crise e de transição como o que vivemos, o papel do
Estado e do servidor público ficam confusos. A ideia burocrática de um
Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi
possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de
atendimento ao cidadão cliente (BRASIL, 1995, p. 39).

Estava subjacente no Plano Diretor a ideia de que a atuação dos servidores públicos
poderia contribuir com o avanço ou com a lentidão da reforma do Estado e de sua estrutura.
Nesse aspecto, o Plano Diretor incorporou a discussão de uma suposta valorização do
emprego por parte do servidor público. Afirmava o documento que sem a possibilidade da
demissão por “insuficiência de desempenho” (BRASIL, 1995, p. 39), seria “muito difícil,
senão impossível, levar o funcionário comum a valorizar o seu emprego” (BRASIL, 1995, p.
40). É com esse espírito que a discussão referente à qualificação técnica, profissional e à
valorização do emprego público ganha corpo com ações que deveriam ser implementadas
para capacitação e treinamento do servidor público a partir de então:
O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo a
valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por
parte do cidadão de seu trabalho e da consequente mudança de imagem
perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e
responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção
de uma política que seja consequente tanto com o bom desempenho quanto
com a insuficiência do mesmo (BRASIL, 1995, p. 55).

É sob essa orientação que as escolas de governo surgem como ferramentas de
adequação ao modelo de gestão adotado. O plano destaca a importância das escolas de
governo no processo de gestão no país.
[...] serão implementadas ações na área de recursos humanos, que permitam
o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público,
através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e
processos seletivos públicos anuais para pequenos contingentes,
caracterizando, desta forma, um processo permanente de atualização dos

quadros do aparelho do Estado. Ainda nesta área, o papel a ser
desempenhado pelas escolas de governo será fundamental através de
programas de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos
diretamente relacionados aos objetivos da reforma do aparelho do Estado
(BRASIL, 1995, p. 55).

As escolas de governo passaram a fazer parte do contexto e das estratégias da reforma
do Estado, como um dos chamados Projetos Adicionais, apresentados a seguir:

Quadro 1 - Projetos adicionais do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
Projeto
Objetivo
Projeto Cidadão
Aperfeiçoar as relações entre os órgãos da Administração
Pública e os cidadãos.
Indicadores de Desempenho
Definir indicadores de desempenho quantitativos para as
atividades exclusivas do Estado.
Qualidade e Participação
Introduzir novos conceitos e técnicas de gestão pública,
baseados no desempenho, na redução ao mínimo dos erros,
e na participação dos funcionários na definição dos
processos de trabalho.
Nova Política de Recursos Orientar a relação com os servidores segundo os princípios
Humanos
da reforma, desde a captação de novos servidores até a
reformulação da carreira.
Valorização do Servidor para a Resgatar os talentos individuais, visando oferecer ao
Cidadania
cidadão brasileiro serviços de melhor qualidade e maior
prontidão às suas demandas.
Desenvolvimento de Recursos Formar e capacitar os servidores públicos para o
Humanos
desenvolvimento das atividades na administração pública.
Rede do Governo
Implantar moderna rede de comunicação de dados
interligando a administração pública, permitindo assim um
compartilhamento adequado das informações contidas em
bancos de dados dos diversos organismos do aparelho do
Estado.
Sistemas de Gestão Pública Permitir a transparência na implementação das diversas
(Controle
e
Informações ações do governo.
Gerenciais)
Fonte: BRASIL, 1995. (Adaptado).

Considerando os objetivos dos projetos apresentados no quadro 1 acima, o que se via
era a nova política de Recursos Humanos direcionada ao atendimento do Estado, no sentido
regulatório do caráter gerencial do Estado brasileiro. O Plano defendia, nos projetos
adicionais, itens oriundos da iniciativa privada, como indicadores de desempenho, técnicas de
gestão, qualidade, demandas, entre outros. Termos esses que com a Reforma do Estado
passam a fazer parte da gestão pública.
Em outro documento, via-se que o papel desses servidores públicos, a partir da
implantação do Plano Diretor na década de 1990, passou a ser o seguinte:

Os servidores públicos, e portanto integrantes de carreiras de Estado, serão
apenas aqueles cujas atividades estão voltadas para as atividades exclusivas
de Estado relacionadas com a formulação, controle e avaliação de políticas
públicas e com a realização de atividades que pressupõem o poder de Estado.
Esses servidores representarão o Estado enquanto pessoal [sic]. Para a
realização de atividades auxiliares como manutenção, segurança e atividades
de apoio diversas será dada continuidade ao processo de terceirização,
transferindo-as para entidades privadas (BRASIL, 1997).

Portanto, caberia em especial às escolas de governo no país, entre suas diversas ações,
o objetivo de:
[...] formação e capacitação dos servidores públicos para o desenvolvimento
de uma administração pública ágil e eficiente. O novo modelo de operação
das áreas de treinamento prevê as seguintes iniciativas: (1) um núcleo básico
com texto-síntese dos valores que compõem o novo paradigma da gestão
governamental; (2) uma área de tecnologia educacional para apoiar a
atividade pedagógica; (3) novos instrumentos de avaliação, a partir da
revisão dos utilizados na avaliação da reação, e novos instrumentos que
permitam avaliar o impacto do treinamento. Neste contexto, a programação
dos cursos deverá enfatizar temas como novas estratégias de gestão pública,
desenvolvimento gerencial e de recursos humanos orientados para a
introdução da administração gerencial, atendimento ao público, além de
treinamento na utilização da tecnologia de informações, que será ferramenta
básica na implementação dos programas de reforma do aparelho do Estado
(BRASIL, 1995, p. 65).

Como se pode observar, tais características previstas no Plano Diretor seguem a
orientação para que a administração pública se assemelhe às linhas de atuação do setor
privado da economia. Essa orientação do novo modelo de administração gerencial expresso
no plano busca estar em consonância com o projeto neoliberal de Estado, que tem no
chamado Estado mínimo uma de suas características. O objetivo, expresso nos argumentos do
Plano Diretor, era que a administração pública no país seguisse tal modelo. A administração
pública, portanto, necessitava de servidores públicos capazes de se adequar a essa proposta de
Governo.
Com a adesão a política de recursos humanos na administração pública, as escolas de
governo passam, a partir da década de 1990, a ter papel fundamental na capacitação desse
novo servidor público. Desse modo, é possível afirmar que nesse novo Estado brasileiro a
administração pública nos moldes gerenciais utiliza com maior frequência os mecanismos da
educação continuada das escolas de governo para obter resultados adequados as suas
exigências.

Tais discussões, que tratam das relações entre o Estado e a educação ofertada aos
servidores públicos, são temas que serão tratados no capítulo seguinte desta dissertação. É
importante obervamos a importância e o papel desses atores no contexto das mudanças e
demandas na administração pública com a implementação das políticas a partir dessa década
no país.

O PAPEL DAS ESCOLAS DE GOVERNO NA FORMAÇÃO DO ESTADO PÓS
DÉCADA DE 1990

2.1

Antecedentes históricos da criação das escolas de governo
As escolas de governo no país são instituições vinculadas às esferas dos governos

federal, estadual e municipal e têm a atuação voltada especificamente à capacitação,
treinamento e formação profissional no setor público (ZOUANI, 2003, p. 79). Destaca a
autora
[...] que essas instituições podem ser classificadas em dois grandes grupos;
no primeiro, reúnem-se as instituições criadas com a missão de capacitar, em
diversos níveis, os profissionais vinculados a áreas e a carreiras especificas
de atuação do Estado.
No segundo, estão instituições que, não obstante atuarem com capacitação
do setor público, não se vinculam, especificamente, a nenhuma carreira de
Estado. Tem sua atuação voltada para o grande contingente de servidores
distribuídos em todos os níveis e áreas da burocracia.

O trabalho dessas escolas centraliza-se na “[...] formação e [no] aperfeiçoamento dos
profissionais servidores públicos dos três níveis de governo” (ESCOLA NACIONAL DE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2012, p. 243). Distribuídos nas cinco regiões brasileiras, as
escolas atuam “[...] em todos os níveis e áreas da burocracia do Estado” (MOURA, 2006, p.
109).
Via de regra, têm em comum o fato de desenvolverem e disponibilizarem
uma gama de cursos técnicos, administrativos e gerenciais, em diversos
níveis, para múltiplas e diferenciadas áreas e contingentes de servidores
públicos (MOURA, 2006, p. 109).

Embora a Reforma do Estado iniciada na década de 1990 tenha impulsionado a
formação de escolas de governo no Brasil, governos anteriores já sinalizavam a favor de um
formato de educação na área pública específica para o quadro de servidores públicos, como
aborda Zouani (2010, p. 2):
As primeiras iniciativas oficiais, no sentido da constituição de uma Escola de
Governo no Brasil remontam ao final dos anos setenta e início da década de
oitenta. Mais precisamente em 1982, por iniciativa do extinto Departamento
Administrativo do Serviço Público – DASP – foi solicitado ao Ministério das
Relações Exteriores um estudo com vistas a reunir subsídios e diretrizes
gerais para a constituição de uma Escola de Governo no país.

A Constituição Federal de 193447, em seu art. 169, já apontava para questão do serviço
público, prevendo o preenchimento de cargos via concursos de provas, situação. É nesse novo
formato de seleção e contratação de pessoal para a formação do seu quadro funcional que o
Estado brasileiro institucionalizou o Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP), esse destinado à capacitação específica do servidor público (NICOLLINI, 2007).
Criado em 1938, “[...] com o intuito de supervisionar a administração pública e formar
administradores públicos de primeiro escalão” (LEME, 2000, p. 28), o DASP contribuiu nas
décadas seguintes com escolas e institutos48 destinados à formação e à oferta de treinamentos
técnicos no serviço público, até o encerramento de suas atividades, em 1986.
Por intermédio de ações para formação dos quadros técnicos no serviço público nos
anos de 1960 e 1970, criam-se no Brasil várias escolas destinadas a essas funções (SOUZA,
2002, p. 77). Entre estas o autor destaca
[...] a Escola Interamericana de Administração Pública, sob o patrocínio
conjunto do governo brasileiro, do Banco Interamericano de
Desenvolvimento e da Fundação Getulio Vargas, com a missão de prestar
assistência técnica à América Latina, difundir a reforma administrativa e
capacitar administradores do setor público, num processo de integração da
região. Surge o Instituto Latino-Americano de Planejamento Econômico,
com os objetivos principais de assumir as funções que a Comissão
Econômica para a América Latina (Cepal) realizava no campo do
planejamento para o desenvolvimento e de concentrar sua ação em matéria
de capacitação, assessoramento e pesquisa. A partir da atuação desse
instituto e da Cepal foi que se estabeleceram programas de treinamento a
cargo de organizações latino-americanas como, no Brasil, o Centro de
Treinamento para o Desenvolvimento Econômico (Cendec), parte integrante
do Instituto de Planejamento Econômico e Social (Ipea), com a finalidade de
formar e aperfeiçoar profissionais da área de planejamento, para os três
níveis do governo.

O que se via com o início da formação e qualificação dos servidores público, durante o
período do regime militar, era que se buscava, entre outras coisas, atingir a eficiência na
administração do Estado. O Decreto Lei nº 200/1967, Título XI, das disposições referentes ao
pessoal civil, Capítulo I, normas gerais, no artigo 94, indica que
47

Art 169 - Os funcionários públicos, depois de dois anos, quando nomeados em virtude de concurso de provas,
e, em geral, depois de dez anos de efetivo exercício, só poderão ser destituídos em virtude de sentença judiciária
ou mediante processo administrativo, regulado por lei, e no qual lhes será assegurada plena defesa (BRASIL,
1934).
48
Como referência de alguns institutos, segundo Amaral (2005), podem ser citados o Instituto Rio Branco
(1945), destinado à carreira diplomática; a Escola Superior de Administração Fazendária (1973), para o
treinamento e formação dos servidores do Ministério da Fazenda; a Escola Superior de Administração Postal,
criada em 1977, com o objetivo de formar técnicos para a administração postal, e a Academia Nacional de
Polícia (1979), que por sua vez estava subordinada ao Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça.

Art. 94. O Poder Executivo promoverá a revisão da legislação e das normas
regulamentares relativas ao pessoal do Serviço Público Civil, com o objetivo
de ajustá-las aos seguintes princípios:
I - Valorização e dignificação da função pública e ao servidor público.
II - Aumento da produtividade.
III- Profissionalização e aperfeiçoamento do servidor público; fortalecimento
do Sistema do Mérito para ingresso na função pública, acesso a função
superior e escolha do ocupante de funções de direção e assessoramento.
IV - Conduta funcional pautada por normas éticas cuja infração
incompatibilize o servidor para a função.
V - Constituição de quadros dirigentes, mediante formação e
aperfeiçoamento de administradores capacitados a garantir a qualidade,
produtividade e continuidade da ação governamental, em consonância com
critérios éticos especialmente estabelecidos.
VI - Retribuição baseada na classificação das funções a desempenhar,
levando-se em conta o nível educacional exigido pelos deveres e
responsabilidade do cargo, a experiência que o exercício dêste [sic] requer, a
satisfação de outros requisitos que se reputarem essenciais ao seu
desempenho e às condições do mercado de trabalho.
VII - Organização dos quadros funcionais, levando-se em conta os interesses
[sic] de recrutamento nacional para certas funções e a necessidade de
relacionar ao mercado de trabalho local ou regional o recrutamento, a
seleção e a remuneração das demais funções.
VIII - Concessão de maior autonomia aos dirigentes e chefes na
administração de pessoal, visando a fortalecer a autoridade do comando, em
seus diferentes graus, e a dar-lhes efetiva responsabilidade pela supervisão e
rendimento dos serviços sob sua jurisdição.
IX - Fixação da quantidade de servidores, de acordo [sic] com as reais
necessidades de funcionamento de cada órgão, efetivamente comprovadas e
avaliadas na oportunidade da elaboração do orçamento-programa, e estreita
observância dos quantitativos que forem considerados adequados pelo Poder
Executivo no que se refere aos dispêndios de pessoal. Aprovação das
lotações segundo critérios objetivos que relacionam a quantidade de
servidores às atribuições e ao volume de trabalho do órgão.
X - Eliminação ou reabsorção do pessoal ocioso, mediante aproveitamento
dos servidores excedentes, ou reaproveitamento aos desajustados em funções
compatíveis com as suas comprovadas qualificações e aptidões vocacionais,
impedindo-se novas admissões, enquanto houver servidores disponíveis para
a função.
XI - Instituição, pelo Poder Executivo, de reconhecimento do mérito aos
servidores que contribuam com sugestões, planos e projetos não elaborados
em decorrência do exercício de suas funções e dos quais possam resultar

aumento de produtividade e redução dos custos operacionais da
administração.
XII - Estabelecimento de mecanismos adequados à apresentação por parte
dos servidores, nos vários níveis organizacionais, de suas reclamações e
reivindicações, bem como à rápida apreciação, pelos órgãos administrativos
competentes, dos assuntos nelas contidos.
XIII - Estímulo ao associativismo dos servidores para fins sociais e culturais
(BRASIL, 1967).

Dessa forma, o que se vê com a publicação do Decreto 200/1967 é a normatização dos
procedimentos no serviço público. Ou seja, mudam o regime e os governos, mas há sempre
uma tendência em definir as regras e comportamentos para a conduta do servidor na esfera
pública. O objetivo das regras citadas tem como finalidades o aumento da eficiência
administrativa no serviço público e a redução dos custos operacionais. Em breve análise,
constata-se que há uma tendência do Estado em visualizar os servidores apenas como peça
que constitui um elemento da máquina administrativa.
Com a publicação desse Decreto, os servidores públicos que não se adequassem à
nova estrutura eram vistos como “pessoal ocioso”, considerados em alguns casos como
“servidores excedentes”, “desajustados em funções compatíveis com as suas comprovadas
qualificações e aptidões vocacionais” (BRASIL, 1967). Esse discurso da incapacidade
funcional do servidor público passou a se agregar à imagem do Estado pesado, devido
também a não qualificação técnica do seu corpo funcional.
Ao tratar desse aspecto, o da qualificação técnica que fosse necessária ao
desenvolvimento do Estado brasileiro, a administração pública cria as escolas de governo
como sendo escolas destinadas a um fim específico de capacitação dos servidores públicos.
Assim, nascem as primeiras escolas baseadas no modelo abordado no Relatório Rouanet de
1982.
2.1.1 Origens da criação das escolas de governo no país: Relatório Rouanet e a Escola
Superior de Administração Pública (ENAP)
No início dos anos de 1980 surgem as primeiras iniciativas oficiais de constituição das
escolas de governo no Brasil. Em 1982, por iniciativa do Ministério Extraordinário para
Assuntos da Administração, ao qual estava submetido o DASP, foi solicitado ao Ministério
das Relações Exteriores um estudo com vistas a reunir subsídios e diretrizes gerais para a

constituição de uma Escola de Governo no país (ORBAN, 2001). Motivado pelo contexto
situacional da reforma administrativa no país, o embaixador Sergio Paulo Rouanet49
apresentou no relatório de seu estudo
[...] uma série de considerações, análises e sugestões relativas às
modificações na estrutura da administração no Brasil, em especial no que diz
respeito à sua relação e integração entre os processos de treinamento,
formação e recrutamento (ORBAN, 2001, p. 22).

O Relatório Rouanet50, escrito em 1982, foi primeiro material que tratou
especificamente do assunto referente às escolas de governo no país.
O Relatório Rouanet expressou preocupação constante com a necessidade de
estabelecer interligação de seleção, formação e progressão, e recomendou a
criação de carreira ou cargos de natureza especial para o exercício de
atividades de direção, supervisão e assessoramento nos escalões superiores
da burocracia, como solução para a alocação dos funcionários polivalentes
que a futura Escola formaria, recomendando sua criação simultânea (ENAP,
2010).

Segundo Amaral (2005, 2005, p. 7), a pedido do DASP, o Relatório Rouanet
constituiu-se num estudo51 com vistas à “[...] criação de uma escola de governo que
promovesse a formação e a qualificação de quadros de nível superior, com a missão de
modernizar e tornar eficiente a administração pública federal”. As propostas apresentadas no
Relatório Rouanet para implantação de uma escola de governo tiveram como inspiração
central o modelo de escola desenvolvido na França a partir de 1945. A Fundação Escola
Superior de Administração pública (ENAP)52, criada em 1986, 5 (cinco) décadas após a École
49

Sérgio Paulo Rouanet nasceu em 1934. Doutor em Ciências Políticas, é membro da Acadêmica Brasileira de
Letras desde 1992. Carioca de 78 anos, é ensaísta, filósofo, antropólogo, tradutor e criador de uma lei de
incentivo fiscal à cultura, além de exercer a diplomacia (FOLHA ONLINE, 2008). Em 1982, elaborou estudo
que contribuiu com estruturação da ENAP. Entre os cargos políticos, Sérgio Rouanet foi nomeado Secretário da
Cultura da Presidência da República no Governo Collor de Mello.
50
No Relatório Rouanet, o autor sugere como condição para o estabelecimento de uma Escola de Governo no
Brasil, um conjunto de modificações no sistema de pessoal da administração pública federal que
deveriam ser implementadas junto à instalação da Escola de Governo (ORBAN, 2001).
51
O Relatório Rouanet expressou preocupação constante com a necessidade de estabelecer interligação de
seleção, formação e progressão, e recomendou a criação de carreira ou cargos de natureza especial para o
exercício de atividades de direção, supervisão e assessoramento nos escalões superiores da burocracia, como
solução para a alocação dos funcionários polivalentes que a futura Escola formaria, recomendando sua criação
simultânea (ENAP, 2010, p. 15).
52
A Fundação Escola Nacional da Administração Pública (ENAP) é uma escola de governo, do Poder
Executivo Federal, que oferece formação e aperfeiçoamento em Administração Pública para servidores públicos
federais e para gestores de escolas de governo estaduais e municipais. A ENAP foi institucionalizada na
Presidência de José Sarney (1985-1989) e criada pelo Decreto nº 93.277, de 19 de setembro de 1986, que
instituiu a ENAP e o Centro de Desenvolvimento da Administração Pública (CEDAM). A ENAP, cuja sede está
localizada em Brasília-DF, conta com um campus em uma área de 50.000 m2 com 750 lugares em 25 salas de
aula (ENAP, 2010).

Nationale de Administration (ENA), não só procurou seguir o seu modelo, como foi
estruturada com o apoio e orientação técnica da escola de governo francesa (ORBAN, 2001,
p. 25).
Entretanto, o modelo francês de escola de governo, não ocorreu no Brasil na forma
esperada ou apontada por Rouanet, visto que as sociedades latino-americanas apresentam
características e problemas distintos aos da escola francesa (MOURA, 2006, p. 108), fatores
esse que colocam limites à “transposição de modelos”, como aponta Pacheco (apud ZOUANI,
2003, p. 4). De toda forma, a criação da ENAP e a multiplicação de escolas de governo
estaduais e municipais no Brasil, a partir dos anos 1980, seguiam uma tendência mundial
(MULLER, 2010).
Segundo Muller (2010), as escolas de governo de diferentes países do mundo têm em
comum o fato de que todas atuam no sentido de contribuir com a manutenção da hegemonia
das classes dominantes, aprimorando a ação do Estado. A autonomia dessas escolas é,
portanto, questionável, pois não se pode ignorar que, ao fazer parte do aparato do próprio
Estado, as escolas de governo afastam-se de qualquer independência no processo de ensino e
aprendizagem.
O quadro 2, abaixo, permite visualizar as diferentes finalidades de escolas de governo
pelo mundo:

Quadro 2 - Missão das escolas de governo internacionais

Fonte: MULLER, 2009.

É claro que as escolas de governo internacionais, suas estruturas, os seus objetivos, sua
missão e provavelmente os modelos educacionais estão ligados às políticas adotadas em seus
países. Mas convém reforçar o caráter intermediador entre os servidores públicos e o governo,
servindo as escolas de governo em particular aos interesses desse último.
No Brasil, as escolas de governo, especialmente nas últimas décadas do século XX,
não diferem do que foi abordado no contexto internacional. As reformas educacionais a partir
dos anos de 1990 não atingiram apenas o trabalhador do setor privado; o servidor público teve
que se ajustar e adequar-se ao novo mecanismo do trabalho e assim, paulatinamente, vai
ganhando forma a formação de certo intelectual de um novo tipo.
Desde sua fundação, a ENAP
[...] tinha como condicionante para realização de sua missão o processo de
estruturação do Estado e de seu sistema administrativo, na perspectiva da
constituição de carreiras estruturadas, voltadas para a alta direção do
serviço público (ENAP, 2010, p. 13).

No Decreto nº 93.277/1986, que a instituiu, cabe à ENAP o seguinte:

Art. 2º - A Escola Nacional de Administração Pública destinar-se-á,
basicamente, a planejar, promover, coordenar e avaliar as atividades de
formação, aperfeiçoamento e profissionalização do pessoal civil de nível
superior da Administração Federal (ENAP, 2010, p.15).

É claro, portanto, que, desde sua formação e estruturação, a Escola evocada tinha
como referencial político orientador atender aos mecanismos de gestão e planejamento que
estivessem a serviço do Estado brasileiro, a partir de então, visto que a ENAP,
[...] tinha como condicionante para realização de sua missão o processo de
estruturação do Estado e de seu sistema administrativo, na perspectiva da
constituição de carreiras estruturadas, voltadas para a alta direção do serviço
público, portanto, na perspectiva da criação de uma burocracia sólida e
estável (ZOUANI, 2003, p. 3).

Pacheco (2000) demonstra que a atuação da ENAP contribuiu fortemente com a
reforma do setor público iniciada nos anos 1990. Ao adotar o conceito de “educação
continuada”, a ENAP capacitou cerca de 70 (setenta) mil servidores da esfera federal, nas
áreas administrativa, operacional e intermediária do serviço público entre os anos de 1995 a
1999. Ainda segundo Pacheco (2000, p. 39), “[...] em cinco anos, a ENAP capacitou quase 3
vezes mais funcionários do que nos catorze anos anteriores”. Isso indica que a Reforma do
Estado brasileiro trouxe a necessidade de adequação do corpo funcional às novas diretrizes da
administração pública.
Diante do papel estratégico da ENAP, que o é de formar em seus quadros dirigentes
capazes de assumir postos de alta responsabilidade, aspectos tais como iniciativa, inovação e
criatividade são apresentados como atributos que se deseja para os servidores públicos
(ENAP, 2010). Estes são entendidos pela ENAP como
[...] o trabalhador do Estado brasileiro, seja no poder executivo, legislativo
ou judiciário, ou na esfera federal, estadual ou municipal. A sociedade, ao
eleger seus representantes, contribui para a definição dos rumos de ação em
cada esfera de governo. Os dirigentes eleitos, por sua vez, orientam o
funcionamento da administração pública. E o funcionamento da
administração pública é operado pelos servidores públicos (ESCOLA
NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2010, p. 21).

A ENAP é uma escola com atribuições e objetivos específicos para determinado
público em determinadas atividades. A ENAP tem a responsabilidade de ofertar programas de
cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS)53. A alta qualificação dos quadros
53

Em 2005, o Decreto nº 5.497 definiu critérios para ocupação desses cargos comissionados, estabelecendo que
75% dos DAS de níveis 1 a 3 e 50% dos DAS de nível 4 devem ser ocupados exclusivamente por servidores de

permanentes da administração pública é fundamental na manutenção das políticas, dos
serviços e da aplicação dos recursos públicos dentro do espírito do interesse coletivo (ENAP,
2010, p. 13)54.
O quadro 3 apresenta os principais cursos e programas ofertados pela ENAP em 2012:
Quadro 3 - Cursos ofertados pela ENAP- Presencial e a distância / 2012
(Continua)
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Atendimento ao cidadão
Análise e melhoria de processos – MASP
Ética e Serviço Público
Gerência de Projetos: Teoria e Prática
Gestão de Convênios para Convenentes
Macroeconomia aplicada à análise de projetos de grande vulto
Matemática financeira aplicada à análise de projetos de grande vulto
Microeconomia aplicada à análise de projetos de grande vulto
Orçamento público: elaboração e execução
CURSOS PRESENCIAIS
Programa de Formação de Carreiras
Curso de Formação para o cargo de Analista de Esses eventos constituem-se em etapas
Planejamento e Orçamento (APO)
dos concursos públicos dessas carreiras
para
o
desenvolvimento
de
Especialista em Políticas Públicas, Gestão Pública e competências e habilidades necessárias
Gestão Governamental (EPPGG)
ao ingresso na Administração Pública
Federal.
Programa de Aperfeiçoamento para Carreiras
Para servidores de nível superior do Ciclo de Gestão do Governo Federal e requisito para
promoção na carreira de EPPGG, conforme Decreto 5.176, de 10 de agosto de 2004.
Cursos de educação continuada
Desenvolvimento técnico e gerencial

Projetos Especiais

As matrículas são feitas diretamente no
sítio da ENAP, estando as vagas restritas
a servidores públicos do Ciclo de
Gestão.
Cursos sob medida para atender
demandas específicas da Administração
Pública

carreira, buscando garantir que os cargos de coordenação e assessoria sejam ocupados por pessoas com vínculo
com o serviço público no longo prazo (ENAP, 2010, p. 18).
54
O Governo Federal, em 1993, cria o Fundo Especial de Formação, Qualificação, Treinamento e
Desenvolvimento do Servidor Público (Fundase), por meio da Lei nº 8.627, de 19 de fevereiro 1993. O Fundase
é destinado a centralizar os recursos e financiar as atividades de treinamento e qualificação dos servidores
públicos federais.

Quadro 3 - Cursos ofertados pela ENAP- Presencial e a distância / 2012
(Continuação)
PROGRAMA DE ESPECIALIZAÇÃO – pós-graduação lato sensu55:
Especialização em Gestão Pública e Especialização em Gestão de Pessoas.
Desde 2002, a ENAP oferece o programa para candidatos aprovados em processo seletivo,
composto por prova escrita, entrevista e análise de currículo.
PROGRAMAS DA ENAP
Programa de Capacitação em Gestão Servidores públicos federais que atuam na área de
da Logística Pública
suprimentos.
Programa de Capacitação em Gestão Servidores públicos federais que exerçam função de
de Pessoas
coordenadores gerais, coordenadores, chefias ou estejam
lotados em equipes de recursos humanos.
Programa de Capacitação em Gestão Servidores públicos federais que atuam como gerentes
do PPA
de programas do PPA, gerentes executivos;
coordenadores de ação, técnicos das unidades de
monitoramento e avaliação do PPA e de equipes
executoras do PPA.
Programa de Capacitação em Gestão Servidores públicos federais que atuem em rotinas de
Orçamentária e Financeira
administração orçamentária e financeira ou que
necessitem de conhecimentos nessa área para o
exercício de suas funções.
Programa
Avaliação Servidor público federal responsável pela análise de
Socioeconômica de Projetos
projetos de grande vulto.
Programa de Desenvolvimento de
Servidores públicos federais que atuam como gerentes
Gerentes
Operacionais
e intermediários, operacionais e supervisores, com equipe
Supervisores (DGOS)
sob sua responsabilidade.
Programa de Desenvolvimento de
Servidores públicos federais, lotados nas áreas de
Gestores
de
Tecnologia
da modernização e informática e/ou responsável, em seu
Informação (DGTI)
órgão de origem, pela formulação do Plano Diretor de
Tecnologia da Informação, pela elaboração de termos de
referência e de projetos básicos para a contratação de
serviços de TI e pelo gerenciamento de contratos de
tecnologia de informação.
Programa de Desenvolvimento de
Servidores públicos federais que atuam como dirigentes
Lideranças (PDL)
ou que tenham potencial para assumir funções
gerenciais, gerentes intermediários e operacionais com
equipe sob sua responsabilidade.
Fonte: ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2012.

Por seu papel estratégico, além da alta qualificação de quadros permanentes da
administração pública, ela também passou a ter como público-alvo potencial os formadores
das escolas de governo estaduais e municipais em todo o Brasil, especialmente a partir dos
anos 1990. Um novo cenário de mudanças passa a exigir do servidor público muito mais
55

Os cursos ofertados são uma parceria da ENAP com as secretarias de Recursos Humanos e de Gestão do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, visando contribuir para a consolidação da Política Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal (Decreto nº 5.707, de 23/02/2006). O Programa de Especialização é regulamentado
pela Resolução CNE/CES/MEC nº 01, de 8 de junho de 2007, e reconhecido pela Portaria MEC nº 11, de 4 de
janeiro de 2005, publicada no Diário Oficial da União em 6 de janeiro de 2005, a qual credencia a ENAP para
oferta de cursos de pós-graduação lato sensu em suas áreas de competência (ENAP, 2012).

esforço cognitivo e competências bastante diversificadas, com maiores exigências de
responsabilidade, autonomia, adaptabilidade, cooperação, relacionamento e comunicação.
Enfim, um servidor capaz de escutar novas demandas e novos segmentos sociais. Para que o
funcionalismo das diferentes esferas administrativas alcançasse esse perfil e para que a sua
formação pudesse ocorrer em consonância com as diretrizes e práticas do Estado capitalista,
tornou-se imprescindível um modelo de escola específico e direcionado: as escolas de
governo.
2.2

Panorama das Escolas de Governo no Brasil
A criação da ENAP antecipou o movimento nacional que se acelerou com o disposto

no art. 39 da Constituição Federal de 1988, especialmente no conteúdo do parágrafo 2º:
Art. 39 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho
de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores
56
designados pelos respectivos Poderes .
[...] § 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para
a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada,
para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados (BRASIL,
1988).

A CF de 1988 antecipava o formato que deveriam assumir as escolas de governo,
colocando a educação dos servidores públicos como ponto de partida na esfera pública, por
meio da obrigatoriedade de que todos os estados da federação constituíssem escolas de
governo ligadas à estrutura do Estado.
Sob forte influência da ENAP e acompanhando o movimento internacional, Moura
(2006, p. 110) observa que, “[...] ao longo da última década do século XX, proliferaram por
todo o País inúmeras iniciativas dedicadas a formar e capacitar pessoas para trabalhar no setor
público”.
Conforme dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) de 2008, do
Ministério do Trabalho e Emprego, o país conta com cerca de 550 (quinhentos e cinquenta)
mil servidores federais civis ativos; nos Estados e Municípios brasileiros, existem
aproximadamente 9 (nove) milhões de servidores estaduais e municipais, atuando nas três
56

Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998. Anteriormente, a redação era a seguinte: “Art. 39.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime
jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das
fundações públicas”.

esferas de poder (executivo, legislativo e judiciário) (MULLER, 2010). No conjunto, esse é o
público capacitado nos moldes do Estado nas escolas de governo.
Segundo a Rede Nacional de Escolas de Governo (RNEG), em 2010, o país contava
com 136 (cento e trinta e seis) escolas de governo, distribuídas por todos os estados
brasileiros, incluindo o Distrito Federal, conforme mostra a figura 1 abaixo:

Figura 1 - Mapa do sistema RNEG da distribuição das Escolas de Governo no Brasil
por região (2010)

Fonte: MULLER, 2010.

A distribuição detalhada das escolas de governo no Brasil, de acordo com a sua
atuação (federal, estadual e/ou municipal) é apresentada na figura 2, a seguir:

Figura 2 - Número de escolas de governo no país nas esferas federal, estadual e municipal (2010)

Fonte: MULLER, 2010.57

Como se percebe na figura 2 acima, o número de escolas de governo estaduais é a
grande parte do total de escolas desse tipo no Brasil. Apenas Paraíba e Sergipe não cumprem,
ainda, o dispositivo constitucional. O Distrito Federal e São Paulo lideram o quantitativo de
escolas de governo. Acre, Alagoas, Amapá, Paraíba e Piauí são estados que têm apenas uma
escola de governo em âmbito estadual.

Dados apresentados em Muller (2010), com base em informações da RNEG constantes no site da ENAP
(www.enap.gov.br).

As escolas de governo do país direcionam suas atividades para a formação do servidor
público nas diferentes esferas administrativas com cursos, treinamentos, seminários e demais
atividades específicas, voltados para campos determinados de atuação do próprio Estado. Os
tipos de cursos ofertados pelas escolas de governo no país são distribuídos segundo o sistema
Mapa da Oferta das Capacitações das Escolas de Governo participantes da RNEG, com a
seguinte estrutura:
Quadro 4 - Tipos de cursos ofertados pelas escolas de governo (2012)

Tipo de curso
Palestras
Intercâmbio institucional
Área temática: Administração
Instituição: ENAP
Curso de formação inicial para carreiras específicas
Conferências
Oficinas (workshops)
Mestrados
Área temática: Direito (1) Economia (1)
Escola de Administração Fazendária - ESAF
Extensão universitária
Ciência Política
Instituto do Legislativo Paulista da Assembleia Legislativa do
Estado de São Paulo - ILP
Educação de jovens e adultos
Grupos de discussão
Seminários
Mestrado profissionalizante
Mestrado profissionalizante em políticas públicas
Instituição: Escola de Governo do Paraná
Capacitação
Cursos de aperfeiçoamento para carreiras específicas
Especialização Lato sensu
Outros

Quantitativo
40
7

23
11
44
2

3
2
45
1

3948
78
47
46

Fonte: ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2012 (Adaptado).

Segundo dados do Sistema Mapa da Oferta das Capacitações das Escolas de Governo
(2012), estão cadastrados mais de 4 (quatro) mil cursos na RNEG das seguintes áreas
temáticas, conforme o Quadro 5 a seguir:

Quadro 5 - Áreas temáticas de atuação das escolas de governo e quantitativo de cursos (2012)

Área temática
Administração
Informática
Saúde coletiva
Direito
Segurança
Linguística e letras
Medicina
Educação
Ciências política
Serviço social
Ciências biológicas
Economia
Psicologia
Enfermagem
Farmacologia
Ciências da Informação
Nutrição
Ética
Fisioterapia
Esporte e lazer
Geociências
Odontologia
Terapia ocupacional
Probabilidade e estatística
Fonoaudiologia
Meio ambiente
Cultura
Planejamento urbano e regional
Medicina veterinária
Engenharia
Física
Metodologia da pesquisa
Educação física
História
Ciências agrárias
Matemática
Sociologia
Arquitetura
Turismo
Fotografia
Química
Sem classificação
Total

Quantitativo de cursos
1938
345
251
225
183
148
148
136
135
94
74
57
57
54
53
39
38
36
29
28
25
24
24
23
22
22
21
20
14
12
10
10
8
4
3
3
3
2
2
1
1
85
4407 cursos

Fonte: ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2012. (Adaptado).

Analisando o quadro 5, percebe-se que há um direcionamento das escolas de governo
em priorizar os cursos técnicos na formação dos servidores públicos. Em destaque, a área
temática da administração, que concentra quase 50% do total ofertado de cursos pelas escolas
de governo no país. Com isso, ressalta-se uma preocupação das gestões e dos governos atuais
em manter a linha de atuação do modelo de gestão em evidência, cabendo, portanto, às
escolas de governo seguirem os ordenamentos das políticas adotadas por seus governos.
Pode-se concluir, com análise dos quadros 4 e 5, que a educação ofertada pelas escolas
de governo no Brasil, entre outros aspectos, ajusta a estrutura de suas áreas e cursos ao
modelo de administração gerencial pós reforma do Estado de 1995.
2.2.1 Mudanças conceituais na administração pública: sai o usuário e entra o cliente no
serviço público
Pode-se dizer que as primeiras escolas de governo no país tinham como condicionante
para realização de sua missão o processo de estruturação do Estado e de seu sistema
administrativo, na perspectiva da constituição de carreiras estruturadas, voltadas para a alta
direção do serviço público no Brasil (ORBAN, 2001).
Mas o foco de atuação se ampliou em função do destaque que os servidores públicos
ganham novamente a partir do reordenamento econômico e político iniciado na década de
1990. O discurso da eficiência incluía a ideia de que os serviços prestados à sociedade
necessitariam melhorar, sendo os servidores públicos, em geral, agentes fundamentais nesse
processo.
As ações efetivas voltadas para o funcionalismo público ganham intensidade a partir
do governo FHC, quando se aprofunda o processo de reforma na administração pública.
Desde então, a atuação dos servidores públicos é orientada por um novo conceito gerencial,
focado no cidadão/usuário.
O servidor público necessitava, para tal, adequar-se a esse novo mecanismo gerencial.
Dourado (2002, p. 235) apresenta que essa nova fase de reestruturação ficou marcada por
“[...] políticas de centralização, de diferenciação e de diversificação institucional e,
especialmente, de privatização da esfera pública”, e uma das consequências desse processo foi
a redefinição do mercado de trabalho na esfera pública. A administração pública entra em

consonância com o modelo das empresas privadas, de resultados e eficiência, estabelecendo
metas para o servidor público cumprir.
As capacitações das escolas de governo agora são iniciadas em uma nova proposta,
passando a identificar como “clientes” os que são atendidos pelos serviços do Estado. Ao usar
o termo “cliente” na administração pública, enfatiza-se a participação dos servidores no
processo, necessária para a melhoria dos serviços prestados, conforme previsto no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
A ênfase na participação representa o envolvimento de todos os servidores,
independentemente de nível, cargo ou função, com a melhoria do serviço
público, e o compromisso de cooperação entre gerentes e gerenciados com a
busca de solução dos problemas, com o aperfeiçoamento contínuo e com a
satisfação dos clientes internos e externos da organização (BRASIL, 1995, p.
14).

Os cursos das escolas de governo, com uma nova roupagem, passam a seguir ao
propósito de tornar os serviços públicos “[...] mais baratos e de melhor qualidade” (BRASIL,
1995, p. 14).
Mais do que um termo, a qualidade passa a integrar a reforma do aparelho do Estado,
sendo o foco do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública (PQPAP),
iniciado em 1997, compreendendo
[...] a definição clara dos clientes – usuários do serviço público – e dos
resultados esperados; a geração dos indicadores de desempenho; a
preocupação constante com o fazer certo o que é certo da primeira vez,
envolvendo todos os servidores com o compromisso de satisfazer o usuário
do serviço público (BRASIL, 1997, p. 14).

Corroborando a orientação colocada no Plano Diretor da reforma, o documento do
PQPAP deixa claro que
Um fator crítico para o sucesso da sua aplicação é a vontade e o
compromisso dos servidores públicos, inclusive daqueles que ocupam cargos
no nível estratégico das organizações. E, nesse sentido, é um Programa de
todos, um Programa para toda a Sociedade, para todos aqueles que
acreditam, dentro do mais alto espírito democrático, na participação como a
força propulsora, capaz de impulsionar o País na direção da modernidade e
do futuro (BRASIL, 1997, p. 9).

Desde o início da década de 1990, é recorrente a ideia de que o sucesso ou insucesso
da administração pública está relacionado com o quadro de servidores públicos no Estado. O

que se modifica com o PQPAP é que essa responsabilidade caberia quase que exclusivamente
aos servidores públicos, vistos como “força propulsora” da administração pública.
Segundo Moura (2006, p. 116), o PQPAP representava
[...] o desdobramento, para a área pública, da lógica empresarial do
Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP), criado pelo
Governo Federal em 1990. Destinado à tarefa de propagar novas técnicas de
produção, gestão e mudanças organizacionais, o PBQP era uma resposta do
Estado e de segmentos dos empresários visando a obtenção de maior
eficiência da estrutura produtiva nacional (Grifo do autor)

Para o autor, o PQPAP foi um instrumento de transformação da cultura burocrática em
uma cultura gerencial, conforme previsto no Plano Diretor, uma vez que apontou um modelo
a ser seguido pela gestão pública focada na “[...] eficiência e qualidade na prestação de
serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações”
(BRASIL, 1995, p. 16).
O modelo de gestão denominado administração gerencial, adotado pela reforma do
aparelho do Estado brasileiro (BRASIL, 1995), requer um corpo de funcionários altamente
profissionalizados, com competências adequadas para atender às demandas da administração
pública contemporânea. Nessa perspectiva, o servidor público deve se qualificar e dispor de
mecanismos capazes de justificar sua permanência no serviço público. Alastrou-se, mais
ainda, na década de 1990, a ideia da “[...] ineficiência e inércia dos serviços [do Estado] e dos
servidores públicos” (NEVES, 2010, p. 84), portanto, o que se via como alegação era a “[...]
premente necessidade de adequação do Estado” (NEVES, 2010, p. 84) a esse novo contexto
econômico, inserido na proposta de globalização dos mercados.
Institucionalmente, o Decreto nº 2.794/98, que trata da política nacional de
capacitação dos servidores ativos da administração federal, definiu novas bases para o
treinamento dos servidores. Essa política previu que cada órgão federal deveria traçar os seus
planos anuais de capacitação, de acordo com suas necessidades. Assim, os artigos 1º e 2º
nortearam a capacitação no serviço público.
Art. 1º Fica instituída a Política Nacional de Capacitação dos Servidores
Públicos Federais, a ser implementada pelos órgãos e pelas entidades da
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, com as
seguintes finalidades:

I - melhoria da eficiência do serviço público e da qualidade dos serviços
prestados ao cidadão;
II - valorização do servidor público, por meio de sua capacitação
permanente;
III- adequação do quadro de servidores aos novos perfis profissionais
requeridos no setor público;
IV - divulgação e controle de resultados das ações de capacitação;
V - racionalização e efetividade dos gastos com capacitação (BRASIL,
1998b).

O artigo 2º do referido Decreto define o que são consideradas ações de capacitação:
Art. 2º Para fins deste Decreto são consideradas ações de capacitação: cursos
presenciais e à distância, treinamentos em serviço, grupos formais de
estudos, intercâmbios ou estágios, seminários, congressos, desde que
contribuam para a atualização profissional e o desenvolvimento do servidor
e que se coadunem com as necessidades institucionais dos órgãos e das
entidades (BRASIL, 1998b).

Esse novo tipo de trabalhador do serviço público necessitava, pois, adequar- se à
dinâmica da administração gerencial que vinha sendo moldada e as escolas de governo
tornam-se locais voltados para esse tipo de formação.
2.2.2 A profissionalização do servidor público: capacitação via escolas de governo
As escolas de governo estabelecem um campo de atuação estatal quanto à questão da
capacitação dos servidores públicos e, portanto, uma escola de governo é orientada para a
administração pública, especificamente para a gestão do aparelho do Estado (NICOLLINI,
2007, p. 55).
Apoiando-se nas características da eficiência e eficácia para com o serviço público, a
educação profissionalizante exercida por essas escolas de governo serve ao governo para,
assim, seguindo o modelo empresarial, “[...] colocar mais profundamente a dependência dessa
modalidade educacional aos objetivos empresariais” (NEVES, 2000, p. 199). Orban (2001)
identifica as escolas de governo como instituições voltadas para capacitação no serviço
público, com objetivos específicos para o atendimento das necessidades do Estado:

Significa dizer que, ao contrário das universidades e centros de ensino
tradicionais, esses sim autônomos [sic], Escolas de Governo, da forma
como foram aqui entendidas, são instituições voltadas para a ação e,
portanto, diretamente relacionadas com as estratégias de Governos. Não é
seu papel desenvolver ou produzir conhecimento científico. Ela atua com
conhecimento aplicado e deve se constituir em instrumento de
fortalecimento da ação, de busca de ampliação da governabilidade, de
aprimoramento da viabilidade dos projetos de governo (ORBAN, 2001, p.
49).

Assim, as escolas de governo se tornam espaços onde as organizações públicas
desenvolvem atividades de capacitação específicas para os servidores públicos. O objetivo
dessas instituições, criadas pelo Estado, é desenvolver estratégias nos governos nos quais elas
estão atuando. Analisando o papel das escolas de governo, Muller (2010) destaca que elas
integram programas de formação e capacitação combinados ao processo educacional.
É importante destacar que o termo escola de governo vem sendo usado não só por
organizações públicas, como também privadas ou não governamentais, referindo-se
geralmente à “[...] formação de quadros, reciclagem de funcionários ou ainda fóruns de
debate, especialmente para os poderes executivo e legislativo, nas três esferas de Governo”
(PACHECO, 2002, p. 36). E suas estruturas são as mais diversas; elas podem se organizar por
meio de departamentos de recursos humanos, centros de formação e desenvolvimento,
institutos, fundações, etc. (MULLER, 2010, p. 31).
Pacheco (2002, p. 10) afirma que as escolas de governo
Devem constituir-se como centros de aprendizagem permanente: aplicar
internamente o que aplicam em seus programas, buscando coerência entre
discurso e prática; submeter-se à avaliação permanente e à comparação com
organizações similares; aprender com os erros e buscar superar obstáculos;
realizar a gestão do conhecimento internamente, registrando e validando
suas experiências; atrair, investir e reter profissionais altamente qualificados,
que demonstrem expertise nos temas em que a escola atua; buscar
fornecedores e colaboradores de reconhecido padrão de excelência.

As escolas de governo apresentam um quadro referencial determinado e o papel dessas
escolas costuma ser de seguir o desenho que já vem moldado pela gestão que assume o
período, a gestão de governo (PACHECO, 2002), adotando, por sua vez, em seus cursos, as
regras determinadas na ação do Estado a que está servindo. Nicollini (2007, p. 55) defende
que as “[...] escolas de governo servem à capacitação da ação estatal para a implementação
das políticas públicas”.

A gestão por competência tornou-se referencial para a administração pública,
passando a ser a cultura aceita sem ser discutida e,
Hoje, as Escolas [de governo] estão mergulhadas numa cultura de
“quantidades” (mais informações, menos esforço especulativo, mais horas de
aula, menos tempo de estudo, por exemplo), que inevitavelmente constrange
a dimensão qualitativa dos processos educacionais. A cultura quantitativa
impulsiona ainda mais a dinâmica objetiva de fragmentação e de
disciplinarização do conhecimento, ajudando a empurrá-lo rumo à
especialização estreita formar confunde-se com o capacitar, interage
imprecisamente com ele, modelando conteúdos, currículos e procedimentos
pedagógicos (MOURA, 2006, p. 111-112).

Conclui o autor que, mesmo nesse formato, as escolas de governo
[...] não deveriam limitar-se a funcionar apenas como correias de
transmissão da cultura da época, das orientações governamentais ou das
inovações técnicas, teóricas e metodológicas, mas atuar como uma espécie
de “consciência crítica” do governar em um mundo complexo (MOURA,
2006, p. 113).

Seguindo o modelo adotado da administração gerencial, em 2006, o governo Lula
lança a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP) e coloca a gestão por
competências como referencial para o atendimento das ações do serviço público. No Decreto
nº 5707/2006, que instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, em seu art.
2°, inciso I, a capacitação passa a ser vista como sendo “Processo permanente e deliberado de
aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências
institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais” (BRASIL, 2006).
Essa definição exposta no artigo 2º deixa clara a intenção do governo quanto ao
atendimento das metas de eficiência no serviço público, reforçando o Plano Diretor de 1995.
O inciso II do mesmo artigo citado acima apresenta a gestão por competência: “Gestão da
capacitação orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e
atitudes necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos
objetivos da instituição” (BRASIL, 2006).
Portanto, nessa temática do modelo de gestão por competências é que as escolas de
governo passam a elaborar os conteúdos dos cursos e a metodologia de ensino, traçando a
aprendizagem baseada não no indivíduo, mas na competência requerida para o trabalho em
questão. É nessa intenção que o governo associa a gestão por competência às necessidades e

objetivos de cada órgão, enfatizando a administração gerencial como sendo primordial ao
desenvolvimento do Estado.
Desde o governo FHC, a perspectiva gerencial fundamenta a formação dos servidores
públicos. No governo Lula, essa orientação se fortaleceu com a publicação do Decreto-lei nº
5.707/200658, que estabelece a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP),
determinando que órgãos e entidades da administração pública federal deveriam seguir as
orientações da gestão por competência, que passa a ser o modo imperativo da formação do
servidor público no país. O artigo 2º do Decreto-Lei mostra conceitualmente o que vem a ser
capacitação e gestão por competência e como devem se estruturar os eventos de capacitação
daí por diante na esfera federal:
Art. 2o Para os fins deste Decreto, entende-se por:
I - capacitação: processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o
propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências
institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais;
II - gestão por competência: gestão da capacitação orientada para o
desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes
necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance
dos objetivos da instituição; e
III - eventos de capacitação: cursos presenciais e à distância, aprendizagem
em serviço, grupos formais de estudos, intercâmbios, estágios, seminários e
congressos, que contribuam para o desenvolvimento do servidor e que
atendam aos interesses da administração pública federal direta, autárquica e
fundacional (BRASIL, 2006).

No mesmo Decreto, o texto do artigo 4º define o que são e qual o papel das escolas de
governo:
Art. 4° Para os fins deste Decreto, são consideradas escolas de governo as
instituições destinadas, precipuamente, à formação e ao desenvolvimento de
servidores públicos, incluídas na estrutura da administração pública federal
direta, autárquica e fundacional.
Parágrafo único. As escolas de governo contribuirão para a identificação das
necessidades de capacitação dos órgãos e das entidades, que deverão ser
consideradas na programação de suas atividades (BRASIL, 2006).

Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006. Institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de
Pessoal da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei
n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

Segundo relatório de execução do Plano Anual de Capacitação 2008 59, do governo
federal, algumas características das ações das escolas de governo foram identificadas:
a) Há uma diversidade de eventos de capacitação, concentrados nas áreas: (i)
economia, orçamento e finanças; e (ii) gestão de pessoas;
b) Nas formas de capacitação predominam (mais de 70%) os cursos
presenciais. Ainda são poucas as iniciativas de educação a distância e de
treinamento em serviço, no local de trabalho;
c) A grande maioria dos eventos de capacitação é realizada por empresas de
consultoria e treinamento, com flexibilidade de customização de seus cursos
às demandas dos órgãos. Ainda é pequena a oferta de cursos pelas próprias
escolas de governo, especialmente nas atividades de capacitação técnicaoperacional de suas equipes;
d) Nem sempre existe, nos relatórios, relação entre o número de servidores, a
oferta de capacitação/vagas e o valor investido em ações de capacitação
pelos órgãos (MULLER, 2010, p. 21).

Aprofundando o estudo, o capítulo seguinte tratará do modo de atuação específico da
Escola de Governo Germano Santos em Alagoas, no período que abrange as duas gestões
conclusas de governo (2000-2010). Na continuidade da discussão do objeto de estudo, se
verá que o movimento em Alagoas não se difere do que já vinha acontecendo no país: a
administração gerencial torna-se o formato de gestão nos governos que abrangem o período
dessa pesquisa.

Esse Plano foi enviado à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, e apresentado num
painel no Ministério do Planejamento, em julho de 2009, na temática “Reflexões sobre a Política de Capacitação
na Administração Pública Federal” (MULLER, 2010).

ESCOLA DE GOVERNO GERMANO SANTOS: REFLEXÕES ACERCA DA
EDUCAÇÃO CONTINUADA DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS
EM ALAGOAS

3.1

Gênese da Escola de Governo Germano Santos
Localizada no Centro da capital do estado, a Escola de Governo Germano Santos

(EGGS) foi criada em meados do ano de 2000 e inserida na estrutura da Secretaria de Estado
de Recursos Humanos e Administração Pública – SERHAD em Alagoas; não foi encontrada
documentação que referencie e identifique a escolha de seu nome. O objetivo da EGGS é
fornecer cursos, seminários, palestras e capacitação aos servidores públicos estaduais de
acordo com a demanda de cada órgão público do Estado; sua finalidade institucional é a
formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos estaduais da administração pública
direta e indireta do estado de Alagoas.
3.1.1 Do Centro de Formação à Escola de Governo: contextualização histórica da EGGS 60
Em Alagoas, algumas iniciativas referentes à capacitação dos servidores públicos do
estado surgiram antes da criação da EGGS. Essas iniciativas vinculadas ao ensino desse grupo
tinham como objetivo operacionalizar os servidores na atuação de suas funções nos órgãos,
fundações, autarquias e secretarias nas quais estivessem lotados.
Na gestão do governador Manuel Gomes de Barros (1997/1999), designou-se que a
Diretoria Central de Desenvolvimento de Recursos Humanos (DCDRH) da Secretaria de
Estado de Recursos Humanos e Administração Pública (SERHAD) ofereceria formação aos
servidores públicos federais, estaduais e municipais atuantes em Alagoas.
No período de setembro a novembro de 1998, foram ofertados pela DCDRH os
seguintes cursos: Organização de Arquivos Convencionais e Informatizados, para servidores
públicos; Controle e Processamento de Documentos, Relações Humanas, para servidores
públicos de qualquer setor de trabalho com nível mínimo do ensino fundamental completo;
Técnicas de Assessoramento em Secretariado Básico, para servidores que atuassem na função
de secretaria de diretoria ou no assessoramento administrativo. E nos meses de novembro e

Os documentos históricos utilizados nessa parte do estudo foram: planilhas e relatórios das atividades da
EGGS (2000-2010); Constituição Federal de 1988; Lei n° 6.186/2001 e Decreto nº 299/2001.

dezembro do mesmo ano, os cursos ofertados foram os seguintes: Gestão Participativa;
Recepção e Atendimento ao Público; Administração do Tempo; Organização de Arquivos
Convencionais e Informatizados, e Reuniões Produtivas. O que se via como característica
desses cursos era o direcionamento para as atividades que o servidor público desempenhava
no órgão público.
Considerando as ações anteriores à criação da EGGS, vê-se que as iniciativas de
oferecer cursos ao servidor público em Alagoas não se origina com a criação da escola. Em
1998, a DCDRH realizou, nos meses de outubro a novembro, uma programação de cursos que
pudessem ser desenvolvidos em alguns municípios do interior do Estado; segundo
documentos pesquisados da própria Escola, os municípios de Palmeira dos Índios e União dos
Palmares foram os únicos nesse período que receberam os cursos previstos.
Em Palmeira dos Índios, foram realizados cursos com limite de vagas para 30 (trinta)
participantes em cada atividade de capacitação, sendo elas: curso de Relações Humanas no
Trabalho, para os servidores de qualquer setor de trabalho que nesse período possuíssem no
mínimo o ensino fundamental completo; curso de Recepção e Atendimento ao Público, para
servidores de qualquer setor de trabalho que estivessem prestando atendimento direto ao
público; curso de Organização de Arquivos, para servidores públicos administrativos que
atuassem no controle e processamento de documentos das secretarias de estado; curso de
Técnicas de Assessoramento em Secretariado Básico, para servidores públicos que atuassem
na função de secretaria de diretores ou no assessoramento administrativo do seu órgão.
Seguindo a mesma linha de atuação, União dos Palmares ofertou os seguintes cursos
nesse período: Motivação e Relacionamento Interpessoal no Trabalho, para os servidores
públicos de qualquer setor, com nível mínimo de escolaridade de ensino fundamental
completo; e Recepção e Atendimento ao Público, para servidores públicos de qualquer setor
que prestassem atendimento direto ao público externo.
Como abordado, a então Diretoria adotava como linha de atuação um modelo de
capacitação que levasse para o servidor público capacitado aspectos técnicos relativos às suas
atividades. O que se via com a efetivação desses cursos nos dois municípios alagoanos era
que as ações de ensino estavam sendo articuladas às políticas de gestão de recursos humanos
na esfera da administração pública em Alagoas.

No governo Ronaldo Augusto Lessa Santos (1999-2003), teve início a formação e
estruturação da EGGS em Alagoas. O marco referencial de sua criação foi a realização do
Seminário Estadual sobre Políticas e Estratégias de Desenvolvimento de Recursos Humanos e
Organizações Públicas, realizado em fevereiro de 1999 pelo governo do estado, por
intermédio da DCDRH.
O Seminário teve como objetivo divulgar as políticas e estratégias do governo de
Alagoas, para os anos da gestão de Ronaldo Lessa, e sensibilizar as lideranças e dirigentes de
todas as esferas governamentais quanto à implantação e dinamização de ações que
evidenciassem políticas de recursos humanos, congregando, portanto, os interesses políticos
da gestão.
O evento contou com a participação de 300 (trezentos) integrantes dos órgãos públicos
do Estado. Na lista de frequência do Seminário, são identificados os seguintes participantes:
secretários de estados e adjuntos, presidentes e dirigentes de autarquias e fundações, chefes de
gabinete, diretores de empresas e órgãos específicos, diretores de diretorias administrativas e
demais técnicos e responsáveis por setores de recursos humanos. Ficou definido no Seminário
que a prioridade governamental era a criação de uma política de valorização e
desenvolvimento dos recursos humanos para os servidores públicos estaduais que fizessem
parte dos órgãos do poder executivo. O aspecto de destaque durante o evento foi a elaboração
do documento da Política de Valorização e Desenvolvimento dos Recursos Humanos nas
Organizações Públicas.
Nessa política, a valorização dos servidores públicos deveria contribuir para “[...] o
fortalecimento das organizações estaduais e elevação dos índices de qualidade, eficiência,
eficácia dos serviços prestados à comunidade alagoana” (ALAGOAS, 1999). Além disso,
deveriam ser feitos esforços para as transformações comportamentais dos dirigentes e
servidores, cujo objetivo maior era fortalecer as organizações elevando os níveis de “[...]
qualidade e efetividade dos serviços públicos prestados à comunidade” (ALAGOAS, 1999).
Para subsidiar a Política de Valorização e Desenvolvimento dos Recursos Humanos
nas Organizações Públicas, foi estruturado o Programa de Desenvolvimento e Valorização do
Servidor Público, que em âmbito estadual foi um marco inicial para a criação da Escola de
Governo em Alagoas. O que se via na abordagem do Programa era a temática centrada na
inserção de novas atribuições para o servidor público.

Com o Programa, os termos qualidade, eficiência e eficácia no serviço público
passaram a fazer parte da rotina dos recursos humanos dos órgãos públicos estaduais em
Alagoas. Era, portanto, a representação e a ampliação da política nacional que já vinha sendo
adotada desde a Reforma do Aparelho do Estado em 1995 em nível nacional, que agora
incorporava em Alagoas. Alguns conceitos próprios da iniciativa privada, até o momento,
como qualidade no atendimento, cliente, busca de metas, eficácia e eficiência, por exemplo,
passaram a fazer parte da política de recursos humanos no estado e o servidor público
envolvido no processo deveria se enquadrar nesse novo perfil profissional.
O Programa de Desenvolvimento e Valorização do Servidor Público61 previa a
capacitação e/ou atualização de dirigentes e servidores em sistemas gerenciais, a elevação dos
índices de alfabetização nos diversos níveis funcionais, estímulo à continuidade dos estudos
do ensino fundamental, médio e universitário, o comprometimento do servidor público com a
implantação e dinamização do Serviço de Atendimento ao Cliente (SAC) e a elevação dos
índices de produtividade e qualidade dos serviços prestados à sociedade. Caberia à recémcriada Escola de Governo seguir os parâmetros adotados na política de governo.
3.2

Fundamentos legais da Escola De Governo Em Alagoas

3.2.1 A gênese das capacitações da EGGS
A Lei Estadual nº 6.186, de 11 de agosto de 2000, publicada no Diário Oficial do
Estado, em 15 de agosto de 2000, que dispõe sobre a estrutura da Secretaria de
Administração, Recursos Humanos e Patrimônio (SEARHP), instituiu a Escola de Governo
Germano Santos sob a forma de Sistema Integrado de Formação e Desenvolvimento de
Recursos Humanos no Serviço Público, conforme indica o Título II da referida lei:
TÍTULO II
DA ESTRUTURA E DAS ATRIBUIÇÕES
CAPÍTULO I
DA ESTRUTURA BÁSICA
Art. 4º A estrutura básica da SEARPH é constituída por órgãos colegiados,
de direção superior, de apoio administrativo, e de execução, a saber:
61

O Programa de Valorização (1998) definiu como sendo finalidade organizacional da EGGS ações de
formação, capacitação, adaptação funcional, educação continuada, atualização e aperfeiçoamento profissional
(ALAGOAS, 2000). Os objetivos da Escola deveriam ser: dotar a Administração Pública, segundo o Programa,
de TALENTOS HUMANOS (grifo do autor); capacitar para prestação de serviços públicos; promover a
valorização do servidor como agente de qualidade dos serviços públicos; e fomentar a prática das políticas e
diretrizes de desenvolvimento organizacional e de Recursos Humanos.

[...]
IV- Órgãos de Execução
[...]
e) Escola de Governo Germano Santos- EGGS (ALAGOAS, 2000).

A regulamentação da EGGS62 em 2001 indica que sua finalidade é proporcionar o
desenvolvimento socio-cultural-profissional dos servidores públicos estaduais. Entre outras
atividades, caberia à EGGS coordenar estrategicamente políticas de desenvolvimento de
recursos humanos no âmbito da administração pública no estado. Portanto, observa-se que,
além das atividades referentes aos cursos e às capacitações, caberia também à EGGS a função
de assessorar e prestar consultoria aos demais órgãos e ao secretário de estado nas questões de
desenvolvimento de recursos humanos.
Diante dessa proposta, a EGGS foi estruturada da seguinte forma, conforme estabelece
o Decreto 299/2001:
Art. 63. Compõem a estrutura organizacional da Escola de Governo
Germano Santos
I- Diretoria Especial;
II- Assessorias Técnicas;
III- Secretaria Administrativa;
IV- Chefias de Seção;
V- Gerências de Programas e de Projetos (ALAGOAS, 2001).

Legalmente instituída, a EGGS adquiriu funções e competências no governo do
estado, ficando responsável pela coordenação, interação, execução e identificação das
necessidades do governo na relação secretarias/órgãos do estado com seus servidores. A
EGGS, ao ser legitimada como escola de formação e capacitação do servidor público estadual,
passa a ter como função precípua o treinamento e a capacitação dos trabalhadores do serviço
público, como também a ação de dar continuidade às estratégias gerenciais do governo.
O artigo 62 do Decreto 299/2001 torna possível a oferta de cursos e outras atividades
da EGGS por organizações privadas, como ocorrera em 2010 com os cursos ofertados pela
FGV, que diretamente forneceu capacitação e qualificação técnica aos participantes das
62

Decreto nº 299, de 10 de setembro de 2001, que regulamenta a EGGS como Escola de Governo em Alagoas.

atividades da Escola em cursos de curta duração63. Essas organizações privadas também
podem, segundo o mesmo Decreto, recrutar, selecionar e treinar recursos humanos para os
órgãos públicos. Vê-se, portanto, a inserção de setores privados na condução de determinadas
funções públicas desempenhadas no Estado.
Levando em conta a missão da EGGS de “[...] capacitar e valorizar os servidores
públicos estaduais, além de fomentar a prática das políticas e diretrizes de Desenvolvimento
Organizacional e de Recursos Humanos” (ALAGOAS, 2000), a Escola passa a oferecer uma
formação massiva e universal no repasse dos conhecimentos técnicos aos seus participantes.
O que conta preponderantemente nas atribuições da Escola de Governo é desenvolver nos
servidores a competência para o exercício do trabalho, como cita o decreto n° 299/2001, para
que não ocorra “obsoletismo humano e organizacional” (ALAGOAS, 2001); com isso, a
formação dos servidores públicos passa a ser resumida à preparação para áreas e setores
específicos da sua atividade na gestão pública. No entanto, a formação ofertada na EGGS
resultou fragmentada e utilitarista para um determinado fim, não permitindo a visão ampliada
do todo em que o servidor público está integrado.
Esse modelo implantado na Escola de Governo segue o que foi proposto com a
modernização do Estado brasileiro com a Reforma do Estado na década de 1990, amparado
pela Constituição Federal de 1988 e que já vinha acontecendo nacionalmente nas demais
escolas de governo em todo o Brasil.
3.2.2 As gestões de governo em Alagoas: a política governamental de capacitação dos
servidores públicos na EGGS
O primeiro mandato do governador Ronaldo Augusto Lessa Santos, de 1999 a 2002,
norteou as bases da Política Governamental de Valorização e Desenvolvimento dos Recursos
Humanos de maneira similar à política que já estava sendo adotada em âmbito federal, que era
baseada na Reforma do Estado de 1995. Nesse mandato, os princípios norteadores da política
governamental em Alagoas foram os seguintes:
A política Governamental de Valorização e Desenvolvimento dos Recursos
Humanos integrantes dos diversos órgãos do Poder Executivo, como forma
de fortalecimento à Organização Estadual e elevação dos índices de
qualidade, e eficiência e eficácia dos serviços prestados à comunidade
alagoana, se fundamenta em viabilizar:
63

Informação extraída dos materiais da EGGS referentes aos cursos ofertados.

1- Elevação dos índices de produtividade e qualidade dos serviços prestados.
2- Melhoria do clima organizacional, das condições do ambiente de trabalho
e consequente satisfação pessoal.
3- Estimulação ao auto-investimento no desenvolvimento cultural.
4- Desenvolvimento do auto-conhecimento e sentimento de confiança nas
capacidades de relacionamento, conhecimento e ética.
5- Busca de informações e sua utilização
operacionalização de rotinas de trabalho.

agregando

valor

6- Disseminação da filosofia e princípios do trabalho integrado.
7- Compreensão e incorporação dos princípios do trabalho integrado.
8- Desenvolvimento do espírito de equipe evidenciando-o na realidade nos
setores de trabalho.
9- Evidência da capacidade criativa e de cooperação.
10- Capacitação de dirigentes, de servidores em sistemas gerenciais.
11- Elevação dos índices de nos diversos níveis funcionais.
12- Estimulação à continuidade dos estudos de 1º e 2º graus e universitário
(ALAGOAS, 1999).

Essa política governamental de educação dos servidores públicos tinha a atenção
voltada para os resultados e a produtividade, que deveriam ser alcançadas no setor público
com os direcionamentos da administração gerencial. Com base nessa abordagem, emergem
fatores como: autoconhecimento, qualidade, eficácia/eficiência, operacionalização de rotinas
de trabalho; estes se tornaram princípios do trabalho integrados e incorporados no setor
público. Logo, o que se abordava no Programa de Valorização não se tratava de uma
iniciativa local do estado de Alagoas, seguia-se o que já havia ocorrendo no país desde a
década de 1990.
Vale destacar, em linhas gerais, que os princípios que iriam ser adotados pela EGGS
em Alagoas foram buscados nos estudos do Relatório Rouanet:
Não seria recomendável que a escola recebesse funções de aperfeiçoamento
e reciclagem adicionais à sua função básica de formação e recrutamento. Por
mais de uma razão, seria preferível continuar a prática atual de inscrever
grupos de funcionários, conforme as necessidades de cada órgão, em
programas de treinamento ad hoc, executados por instituições como o
Cendec ou a Fundação João Pinheiro.

Uma política “expansionista” da escola que deslocasse ou substituísse
programas existentes criaria atritos e resistências perfeitamente evitáveis
(ROUANET, 2005, p. 69).

Nesse formato, nasceram os cursos voltados para os servidores estaduais, antes mesmo
da criação da Escola de Governo de Alagoas no Centro de Formação do DCDRH nos anos de
1998 a 1999. A EGGS seguiria ao que já estava sendo adotado como ação de capacitação do
servidor público em Alagoas. A diferença era que, com a sua criação, o setor público teria
onde concentrar as ações de Recursos Humanos do governo do estado. O Programa de
Valorização, citado, indicava a criação de uma Escola de Governo que estivesse ligada à
estrutura da DCDRH, com a finalidade de
Promover o desenvolvimento sócio-cultural-profissional [sic] dos servidores
públicos estaduais, através da identificação de necessidades de formação, de
capacitação e de adaptação funcional às mudanças tecnológicas, sociais e
políticas, além da reciclagem de conhecimentos e programas de
desenvolvimento pessoal e profissional (ALAGOAS, 1999, p. 7).

Assim, a EGGS nasce com a função de dar continuidade ao que já havia se iniciado
outrora no Centro de Formação. Caberia à Escola buscar, em sua grade de cursos, pontos que
pudessem adaptar os servidores públicos às novas funções que estavam sendo instituídas na
gestão de governo. A estruturação da Escola de Governo no Estado, desde sua origem, tinha a
clara tarefa de formar os servidores públicos na perspectiva de administração da gestão do
governo em curso.
O Plano Plurianual (2000-2003), elaborado no Governo Ronaldo Lessa, adota como
estratégia para as atividades voltadas para o servidor público a reorientação do modelo
político-administrativo com princípios voltados para o desenvolvimento sustentável e a
retomada do crescimento econômico do Estado. Devido ao cumprimento do Plano e à
carência do número de servidores públicos no quadro funcional do governo de Alagoas, em
quantidade e qualidade bem abaixo daquela exigida pelas atividades do Estado, ocorreu, nesse
período histórico, um aumento no número de concursos públicos e contratações em Alagoas.
Segundo Cavalcante (2006) de 1999 a 2006, o estado realizou aproximadamente cerca de 14
(catorze) novos concursos públicos, gerando a contratação de quase 20 (vinte) mil novos
servidores públicos, de modo que o número de servidores saltou de 50 (cinquenta) mil para
quase 70 (setenta) mil servidores públicos em Alagoas.

100

A segunda gestão do governo Ronaldo Lessa (2003-2006) traçou como linha
estruturante de atuação do Estado a modernização na gestão pública, conforme indicado no
Plano Plurianual de 2004-2007:
A modernização da Administração Pública Estadual, contemplando de modo
especial a implantação de efetivos processos de gestão, constitui condição
fundamental para a eficácia da ação do Estado e consequente melhoria dos
serviços prestados. Este eixo expressa um macro-objetivo que balizará as
ações a ser trabalhadas, no sentido da racionalização e inovação dos serviços
públicos, para assegurar efetividade a qualidade do atendimento à sociedade
(ALAGOAS, 2004, p. 10).

Assim, junto com a ampliação do quadro de servidores públicos, iniciada em 1999, e
com a proposta de mudança estratégica da gestão do segundo mandato do governador
Ronaldo Lessa, as ações da EGGS foram direcionadas, em especial, aos servidores públicos
estaduais que estivessem na linha de atuação indicada no plano. As atividades da EGGS nesse
período de governo incluíram: palestras sobre liderança nas organizações e qualidade no
serviço público; encontro de gerentes e responsáveis por setores de recursos humanos (RH)
dos diversos órgãos; cursos de processos licitatórios, modernas técnicas de redação oficial,
curso de falar em público com estilo e confiança, resgate da autoestima, motivação do
servidor público, cerimonial e etiqueta profissional e elaboração de projeto políticoacadêmico foram alguns dos cursos mais ofertados nessa gestão de governo em Alagoas.
Tendo como pano de fundo o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, a política adotada
para os servidores públicos em Alagoas na gestão do governo de Teotonio Brandão Vilela
Filho, no período de 2007 a 2010, traçava como ações o fortalecimento do sistema de gestão
pública, visto que
Um dois maiores entraves ao desenvolvimento recente de Alagoas, que o fez
perder o ritmo de desenvolvimento que possuía, sendo jogado na lanterna
dos estados da federação brasileira foi a perda de capacidade e credibilidade
de suas instituições públicas estatais, e no caso do poder executivo, sua
capacidade de gestão.
Alagoas se encontra hoje na situação de debilidade econômica e social como
resultado de uma sucessão de erros, de falta de planejamento, de visão e de
compromisso com o público. Enfim, debilitou-se o espírito republicano.
Afogou-se a cidadania (ALAGOAS, 2008, p. 26).

De acordo com o PPA, a questão do setor público se traduz em debilidade ou fraqueza
das administrações passadas e indica a necessidade de mudanças nas atividades da EGGS
como forma de melhoria na administração pública. No entanto, na gestão de Teotonio

101

Brandão Vilela Filho (2007-2010), as atividades específicas para a formação dos servidores
públicos na EGGS continuavam a ser desenvolvidas de maneira semelhante às das gestões
anteriores. O PPA recorria ao:
Financiamento público-privado na implantação de políticas públicas que
melhore a qualidade dos gastos e a eficiência dos serviços;
• Governo em parceria com organizações públicas não-estatais, ampliando
o raio de ação do governo e sua eficácia;
• Profissionalização dos gestores públicos, com redução do livre
provimento e forte investimento na escola de governo Germano Santos, com
prioridade para as áreas de maior impacto social;
• Governança e transparência das ações públicas, envolvendo
representantes da sociedade nas diversas instituições públicas estatais,
adotando métodos de publicização que permitam a participação e o controle
social, assim como a ampla prestação de contas à comunidade;
• Gestão orientada para resultados, com adoção de projetos estruturantes,
gerenciamento, definição de metas, indicadores e avaliação de resultados,
além da formação de gestores de projetos. (ALAGOAS, 2008, p. 26, grifo do
autor).

O receituário do modelo de administração gerencial, voltado para resultados, fez com
que a EGGS priorizasse o segmento específico dos gestores públicos, ofertando cursos tais
como: Atendimento ao Cliente com Excelência, Excelência no Atendimento, Gerência e
Liderança – Escola Fazendária, Qualidade no Atendimento ao Cliente do Serviço Público,
entre outros.
O intuito do governo, traduzido em seu PPA, foi o de tornar a administração pública
mais eficiente e eficaz na gestão dos recursos públicos. Entretanto, quanto à EGGS, não há
registro nos documentos institucionais da Escola que comprovem a origem dos recursos
direcionados às parcerias público-privadas firmadas.
3.3

Gestão da EGGS (2000-2010): a visão gerencial da Escola de Governo em
Alagoas
O modelo adotado com a Reforma do Estado nas duas últimas décadas do século

passado, o da administração pública gerencial possui, segundo Pereira (1996, p. 10), algumas
características que passam a fazer parte do contexto público a partir de então:
É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os
políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda

102

que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e
do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se
faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão.

O enfoque gerencial sobre a administração pública influenciou a política
governamental de valorização e desenvolvimento do servidor público de 1998. Tendo a visão
gerencial como premissa básica, a EGGS definiu seus cursos, treinamentos, palestras e outros
eventos no formato presencial com participação efetiva do servidor público. Nesse formato, as
suas atividades deveriam ter no mínimo 75% de participação e, em alguns casos, até 100% de
frequência.
Os programas de recursos humanos a distância, usando tecnologias apropriadas,
realizados por meio de parcerias envolvendo Órgãos do Poder Executivo, outros poderes e
organismos nacionais e internacionais foram objetivos e metas em ambas as gestões de
governo no período definido na pesquisa. Essas ações representaram esforços sincronizados
na busca da melhoria da prestação dos serviços públicos.
Situando o início das atividades da EGGS em 2001, verifica-se que a Escola
desenvolveu cursos nas seguintes áreas, conforme aborda o Quadro 6:
Quadro 6 - Ações da EGGS (2001).
(Continua)
Área/atuação
Curso
Qualidade no atendimento ao Recepção e atendimento ao público
público
Comunicação e atendimento
Atendimento ao telefone
Criatividade no serviço público
Gerenciamento da qualidade na prestação de serviços
Otimização
das
Relações Relações Interpessoais no Trabalho
Interpessoais e Qualidade de Resgate da Auto-estima
Vida
Motivação e relacionamento no trabalho
Trabalho em equipe
Organização do Trabalho X Ambientes favoráveis
Desenvolvimento Gerencial e Gestão participativa
de Liderança
Desenvolvimento de equipes
Reuniões produtivas
Administração do Tempo
Falar em Público
Assessoramento Técnico e Administrativo

103

Quadro 6 - Ações da EGGS (2001).
(Conclusão)
Área/atuação
Curso
Capacitação e Aperfeiçoamento Rotinas de Pessoal
em Funções Administrativas
Protocolo e tramitação de documentos
Informática
Organização de Arquivos convencionais e informatizados
Contabilidade Pública
Processos Licitatórios
Secretariado Básico
Redação Oficial
Ampliação da Escolaridade
Português básico
Atualização Ortográfica da língua Portuguesa
Alfabetização de adultos
Inglês e Espanhol Instrumental
Consultoria e Assessoria em RH Implantação e/ ou dinamização de órgãos de RH
e Administração Pública
Planos e Programas de desenvolvimento de RH e de
Organizações Públicas
Fonte: ALAGOAS, 2001. (Adaptação).

O quadro 6 apresenta quais foram os cursos ofertados no início do funcionamento da
Escola em Alagoas: eram cursos de curta duração, em média 20h e 40h e tinham como
objetivo capacitar o servidor público em sua atividade laboral. Esse modelo de horas/aula
observado no início das atividades da EGGS acompanha todo o período abordado nessa
pesquisa. Os cursos com maior carga horária aconteceram em setores isolados, de acordo com
a solicitação do órgão gestor. No período investigado deste estudo, foi realizada apenas uma
pós-graduação lato sensu64 para os servidores públicos efetivos que estivessem na função de
gerência nos órgãos do governo do Estado65.
Na EGGS, desde sua criação, os cursos são direcionados às atividades desenvolvidas
pelo servidor em cada setor, órgão ou secretaria de estado correspondente. O sistema de
inscrição adotado originou-se do Programa de Valorização do Servidor Público de 1998 e
cabe ao servidor público estadual a iniciativa de participação, que deve ser solicitada à EGGS
por intermédio do setor de Recursos Humanos de seus referentes setores. De 2000 até 2010, a
inserção dos cursos na EGGS era feita de acordo com a demanda de cada órgão ou secretaria
de estado, visando apenas seus aspectos técnicos e funcionais, e não as necessidades
64

Pós-graduação lato sensu em Gestão Pública (2002- 2004), realizado pela Escola de Governo Germano Santos
em parceria com a Fundação Universidade Estadual de Alagoas- FUNESA.
65
Segundo a Síntese dos relatórios e projetos apresentados para avaliação final do curso de Especialização em
Gestão Pública, concluíram o curso 21 (vinte e um) servidores públicos estaduais dos seguintes órgãos públicos:
Secretaria de Estado da Educação, Secretaria de Estado da Saúde, Secretaria de Estado de Trabalho e Renda e
Departamento de Trânsito de Alagoas (ALAGOAS, 2004).

104

específicas dos servidores, contrariando a principal missão da EGGS: “Ser referência em
Alagoas na capacitação profissional dos servidores do Poder Executivo comprometidos com a
qualidade dos serviços públicos prestados à comunidade” (ALAGOAS, 2001).
Ainda, na Política Governamental de Valorização do Servidor Público, no que se
refere ao item capacitação dos servidores públicos, em 2001, a SEARPH elaborou a estrutura
organizacional que passaria a ser utilizada na EGGS nos anos seguintes. A Escola de Governo
foi composta por: Gerência de Serviços Administrativos, Gerência de Projetos Especiais,
Gerência Técnico-Pedagógica, Secretaria, Assessoria e Direção Geral. Assim proposta, a
EGGS passou a atuar em duas frentes: administrativa e pedagógica. Além das funções citadas,
administrativa e pedagógica, caberia também à EGGS as funções de assessoramento e
nivelamento no quadro dos servidores públicos estaduais do governo.
A Política Governamental de Valorização do Servidor Público66 auxiliou também na
formação dos programas de atuação da escola e na definição de quais deveriam ser as áreas de
concentração dos cursos e atividades da EGGS. No quadro abaixo, observa-se os programas e
áreas de concentração (2000-2010) definidos em 2001 com a implantação da EGGS:
Quadro 7 - Atuação da EGGS - Programas, Áreas de Concentração (2001-2010)
I. Programas
Estímulo à escolaridade básica (fundamental, médio, superior)
Pós Graduação em funções públicas
Tecnologia de Aprendizagem – ensino à distância, métodos e técnicas
flexíveis, acesso a inovação, fomento à criatividade,
Desenvolvimento de Gerentes líderes
Educação Permanente Servidores, em todos os níveis de escolaridade.
Preparação e atualização das lideranças
Qualidade no serviço público
Assessoramento aos diversos órgãos nas suas especificidades de DRH
Avaliação de desempenho
Avaliação e validação dos Programas de Recursos Humanos
Recrutamento e seleção- concursos públicos
Marketing institucional
II. Áreas de
Gestão Pública
Concentração
Planejamento e Orçamento
Administração Fazendária
Pesquisa em RH
Atitudes e Comportamentos
Tecnologia Educacional e Marketing
Fonte: ALAGOAS, 2001. (Adaptação).

A Política Governamental de Valorização do Servidor Público tratada nesse estudo foi elaborada no Governo
Ronaldo Lessa no período de 1999 a 2002.

105

Entre os programas apresentados no quadro 7, um deles em especial – Estímulo à
escolaridade básica – indica a importância do estímulo à participação dos servidores públicos

da escolaridade básica nas atividades de capacitação da EGGS. Entretanto, a análise das
planilhas dos cursos ofertados pela EGGS indica que mais de 90% dos servidores públicos
atendidos pelos cursos e capacitações foram dos níveis médio e superior do Estado67. Há,
portanto, divergência entre o previsto na Política Governamental de Valorização do Servidor
Público e o pessoal efetivamente atingido nas ações da EGGS no período abordado na
pesquisa.
Possivelmente, a predominância de servidores de nível médio e superior tenha relação
com o fato de que os programas e as áreas de atuação previstas para a EGGS focassem
predominantemente o campo da Administração, em consonância com a perspectiva gerencial
que se objetivava imputar ao serviço público. Nesse sentido, observa-se que Alagoas
apresentou a mesma tendência das escolas de governo no país, em que há uma significativa
representatividade do campo da Administração nas ações desenvolvidas68.
Isso evidencia que a perspectiva gerencial implantada na administração federal após a
década de 1990 está presente também na escola de governo de Alagoas. Isso é condizente
com o espírito da reforma do Estado brasileiro, na qual a abordagem gerencial
[...] parte do reconhecimento de que os Estados democráticos
contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e
os contratos, mas formulam e implementam políticas estratégicas para as
respectivas sociedades, tanto na área social quanto na área cientifica e
tecnológica. E para isso é necessário que o Estado utilize práticas gerenciais
modernas, sem perder de vista sua função eminentemente pública (NEVES,
2010, p. 10).

Expressamente, o quadro 7 resgata as concepções que o Estado deve assumir perante a
administração pública; nelas, o modelo gerencial se apresenta como o formato mais adequado
para assegurar a reprodução de seus interesses. É nesse papel da administração gerencial,
assumido pelo Estado, que a EGGS é colocada como mediadora entre os servidores e o
governo.

As informações sobre a escolaridade dos participantes dos cursos da EGGS serão apresentadas com mais
detalhes no item 3.6.1 deste capítulo.
68
Dos 4.407 cursos ofertados pelas escolas de governo no Brasil em 2012, 1938 (44%) concentraram-se no
campo da administração, conforme se observa no Quadro 5- Áreas temáticas de atuação das escolas de governo e
quantitativo de cursos (2012), exposto na página 81 desta dissertação.

106

Cabe à EGGS seguir as estratégias e a linha política adotada em cada gestão de
governo vigente. As áreas de concentração adotadas por ela assemelham-se às adotadas pela
ENAP desde sua criação, na qual a visão predominante é de constituir profissionais “[...]
permanentes de carreira como a principal estratégia de modernização ou reforma do setor
público” (PACHECO, 2000, p. 36).
Embora a EGGS coloque como ponto de seu programa (quadro 7) o estímulo à
“escolaridade” até a pós-graduação na área pública, ela compartilhava a mesma linha adotada
pela ENAP, que primava por uma formação específica dos servidores, em capacitações
referentes à função executada na estrutura burocrática do Estado, o que difere do sentido de
estímulo à evolução educacional, item que, conforme Pacheco (2000, p. 36), caberia às
universidades sua execução.
O projeto adotado para a ENAP visava se contrapor às universidades, pois
considerava que a formação de quadros para o Estado só podia ser realizada
por uma instituição que tivesse essa finalidade específica, situada dentro do
aparelho do Estado, tendo por base a visão de que as universidades não
cumpririam este papel.

Analisando os cursos que a EGGS realizou de 2000 a 2010, verifica-se que a Escola
esteve atuando na perspectiva de aprimoramento das atividades dos seus órgãos, secretarias e
demais instituições públicas, enquanto que a questão do estímulo educacional para a elevação
da escolaridade dos servidores públicos não foi identificada no período levantado, o que
reforça o caráter profissional (técnico) da formação da EGGS.
Vale salientar que, documentalmente, o Programa de Valorização do Servidor Público
define como função levantar informações no poder público estadual acerca das condições do
pessoal dos órgãos do Estado alagoano e assim planejar ações a serem desenvolvidas pelos
setores de Recursos Humanos do Governo do Estado.
Dando continuidade ao projeto de reforma do setor público, a EGGS denomina-se a
partir de então como sendo uma escola de governo de “[...] educação continuada para os
servidores públicos” (ALAGOAS, 2001). Nesse universo da educação continuada é que a
escola de governo define os aspectos meramente técnicos vinculados ao campo
administrativo, considerando as áreas de concentração. A educação continuada ofertada pela
EGGS centraliza-se no campo das atividades de administração (Marketing; RH; Gestão;
Gestão Pública, Planejamento e Orçamento; Administração Fazendária; Pesquisa em RH e

107

Atitudes e Comportamentos), não dando margem a novos saberes ou demais áreas do
conhecimento humano. Não se pode deixar de evidenciar que no exercício de sua atividade o
servidor público traz consigo referências, conceitos e signos que juntos podem resultar na
prática transformação do trabalho em busca de soluções para questões do cotidiano
(COLARES; MOYSÉS; GERALDI, 1999).
Considerando esse conjunto de respostas como saberes produzidos na
prática, a educação continuada que mantém a separação entre produção e
utilização de conhecimentos, entre sujeitos e conhecimentos, não só
desvaloriza os saberes, mas também os sujeitos que os produzem
(COLARES; MOYSÉS; GERALDI, 1999, p. 210).

O que se via, portanto, com a capacitação nesse modelo e formato, era a utilização da
estratégia de sucessão dos governos para que mantivessem sua hegemonia e essência na
gestão. O quadro 8, elaborado com base em dados de 2001, traz as funções e as estratégias
que a EGGS deveria adotar daí por diante:
Quadro 8 - Funções e Estratégias da Escola de Governo Germano Santos (2001)
(Continua)
I.
Funções

II.
Estratégias

Pesquisar, coletar dados, levantar informações dentre os órgãos e entidades do Poder
Executivo, correlacionando-os com o meio externo, a fim de subsidiar os processos de
planejamento da EGGS;
Estimular a criação, a estruturação e a dinamização dos órgãos setoriais de RH nas Unidades
Administrativas do Poder Executivo;
Planejar e viabilizar ações de desenvolvimento de RH em parceria com os órgãos setoriais
de RH nas SEARPHP;
Manter banco de dados para subsidiar as ações de planejamento e de desenvolvimento de
Recursos Humanos.
Elaborar projetos e programas especiais para a realização de propostas operacionais, acordos
e convênios;
Organizar eventos de desenvolvimento de recursos humanos, presenciais ou à distância,
utilizando-se de tecnologia apropriada;
Incrementar formas diversificadas de atualização dos servidores, democratizando o acesso
ao conhecimento através de encontros, palestras, filmes didáticos, correio eletrônico dentre
outras;
Elaborar propostas curriculares de caráter técnico-pedagógico para eventos do órgão;
Fomentar o desenvolvimento da cultura de avaliação de resultados nas diversas ações de
desenvolvimento de recursos humanos;
Desenvolver projetos e programas de identificação de mudanças e/ou benefícios ocorridos
na ambiência funcional cujos servidores tenham participado de eventos de desenvolvimento
de recursos humanos, para subsidiar os processos de planejamento da EGGS;
Desenvolver mecanismos de divulgação institucional e da programação da EGGS;
Promover junto aos meios de comunicação a divulgação sistemática dos programas de
desenvolvimento de recursos humanos levados a efeitos pela EGGS;
Adotar estratégias apropriadas de divulgação institucional dos objetivos da EGGS,
certificando-se quanto à sua compreensão e aceitação pelo público alvo;
Promover a valorização do servidor público comprometido com o serviço público;
Manter intercâmbio com órgãos afins, para troca de experiências e acompanhamento das
inovações tecnológicas;

108

Quadro 8 - Funções e Estratégias da Escola de Governo Germano Santos (2001)
(Conclusão)
Criar slogans e mensagens para divulgação da Escola e seus programas em todos os
instrumentos de trabalhos;
Orientar a estruturação de campanhas e a seleção de peças publicitárias;
Desenvolver, produzir, ou propor a aquisição de material didático, objetivando incrementar
a qualidade das ações de desenvolvimento de recursos humanos;
Organizar e atualizar materiais instrucionais direcionados aos programas de caráter técnicopedagógico;
Manter o acervo atualizado de documentação de utilidade para os objetivos da Escola;
Assessorar os órgãos e entidades da Administração centralizada, autárquica e fundacional
pública estadual em questões relacionadas a recrutamento e seleção de recursos humanos;
Manter cadastro atualizado das especificações dos cargos estaduais;
Desenvolver pesquisas do Órgão Público e o perfil do servidor a ser selecionado;
Realizar diretamente ou contratar serviços especializados em recrutamento e/ou seleção de
recursos humanos;
Exigir da empresa/instituição contratada a eficácia dos métodos de recrutamento e dos
instrumentos de seleção com o crivo de revisão final realizado pelas comissões
organizadoras;
Desempenhar outras funções correlatas.
Fonte: ALAGOAS, 2001 (adaptação)

Como se observa, caberia também à escola as funções de pesquisar, elaborar e
promover atividades que proporcionassem o melhor funcionamento da máquina do Estado,
adequando-a ao modelo da administração gerencial, como preconizava a Reforma do Estado
de 1995. Assim, as “Premissas Básicas da Política Governamental de Valorização do Servidor
Público” visavam o fortalecimento da esfera pública das gestões dos governos que estivessem
no poder no Estado.
A partir de então, o Estado, dentro da política governamental adotada, passa à EGGS a
responsabilidade direta pela formação técnica e profissional dessa classe específica de
trabalhadores. Contudo, para o exercício de tal atividade, função e estratégia, era necessário
que a EGGS tivesse em seu quadro técnico pessoal qualificado para isso. Entretanto, o que se
vê documentalmente nos arquivos da escola era a prática da contratação temporária de
instrutores e facilitadores para o desenvolvimento das atividades da escola. Para que fosse
suprida tal lacuna de carência de pessoal, a EGGS passa a utilizar a contratação de empresas
para desenvolver as suas funções, aprofundando, dessa forma, a inserção no espaço público
das atividades da iniciativa privada. Com isso, os moldes e forma da iniciativa privada passam
a estruturar a gestão pública, dando a esta última as suas características e ações.
Era importante que, ao definir as suas estratégias de atuação, a EGGS necessitasse de
pessoal específico para difundir as ideias do governo vigente. Assim, surge a figura do
instrutor e facilitador da EGGS em Alagoas.

109

3.3.1 Instrutores e facilitadores: personagens de difusão das estratégias de governo
A EGGS define a categoria de instrutor/facilitador da Escola como
Personagem essencial para a efetividade dos Programas de Desenvolvimento
de Recursos Humanos.
É o estimulador de transformações, interagindo com o Servidor Público, seja
indivíduo ou grupo, facilitando o encontro e/ou aprendizado de algo que
atenda às suas necessidades de crescimento como pessoa e como
profissional. Em muitas organizações tradicionais ainda é confundido como
Professor ou Instrutor (ALAGOAS, 2001, p. 3).

Para a EGGS, o instrutor/facilitador não pode ser comparado ao professor. Nesse
ponto, a EGGS converge com a ENAP; para ambos, uma Escola de Governo não deve ser
tratada como universidade ou centro de ensino. Entretanto, quanto à qualificação do corpo
docente, há diferenças substantivas entre a ENAP e a EGGS. Para a primeira, que tem cerca
de 200 professores colaboradores, é fundamental que estes sejam “[...] doutores, mestres, pósgraduados e servidores com larga experiência em gestão pública” (ENAP, 2002, p. 3). Para a
EGGS, ao contrário, não há exigências de formação definidas para a seleção de
instrutor/facilitador e coordenador dos cursos ofertados pela EGGS,
Sobre como deve atuar, qual deve ser o seu comportamento e quais as características
essenciais do instrutor/facilitador, a EGGS cita:
Conhecimento específico na área que for atuar.
Facilidade de comunicação.
Habilidade de comunicação: boa dicção, expressão verbal, corporal
adequadas.
Habilidades nas relações interpessoais: controle emocional, sensibilidade ao
real, senso crítico.
Empatia e permissão para que os outros sejam eles mesmos.
Encorajamento e reconhecimento dos avanços, descobertas e realizações
daqueles que interage.
Abertura e receptividade a perguntas e críticas.
Respeito aos ritmos de expressão e aprendizagem, próprios de cada pessoa.
Habilidades de dar feedback.

110

Capacidade de organizar e manter um ambiente propício a mudanças de
comportamento.
Habilidade em obter o envolvimento dos participantes em todas as atividades
de seu programa.
Direcionamento de seus comentários aos comportamentos evidenciados e
não às pessoas.
Coerência em sequência lógica, quando da formação dos conteúdos do seu
programa e consequente adaptação às características do grupo.
Utilização de meios variados de avaliação dos resultados do seu trabalho de
forma contínua e permanente.
Capacidade de utilizar os resultados de avaliação para melhoria da sua
performance como facilitador.
Crença no potencial e motivação do servidor público.
Respeito às Instituições Públicas.
Compatibilidade entre os comportamentos, atitudes e discursos com os
princípios de cidadania, valorização do servidor público e qualidade no
serviço público (ALAGOAS, 2001, p. 5).

Nota-se que, ao definir os critérios que devem seguir os instrutores/facilitadores, a
Escola estabelece também requisitos que vão além das características profissionais; como é o
caso dos fatores subjetivos: crença, empatia, atitudes e comportamentos condizentes com o
“princípio da cidadania”, entre outros aspectos que devem ser levados em conta nas atitudes
comportamentais dos instrutores/facilitadores da EGGS, tais como: habilidade de se
comunicar e de relações interpessoais para se obter o envolvimento dos participantes e
empatia são algumas das características que devem ser levadas em conta nos critérios de
seleção desse grupo de profissionais (instrutores/facilitadores) ao serem contratados para
ministrar os cursos, seminários e palestras da EGGS. As atitudes comportamentais dos
instrutores/facilitadores devem ser compatíveis com os moldes adotados pela EGGS e,
consequente, pela gestão de governo, salientando que cabe a eles (instrutores/facilitadores) o
“Respeito às Instituições Públicas” (ALAGOAS, 2001, p. 5).
Para que assim possa cumprir suas atividades, a EGGS define como deve ser o
procedimento interno no planejamento dos cursos, no processo de avaliação e no
encerramento dessas etapas. O quadro abaixo especifica as fases do planejamento para o
instrutor/facilitador e para o coordenador dos cursos da EGGS (2000-2010).

111

Quadro 9 - Fases do planejamento para o instrutor/facilitador e para o coordenador dos cursos
da EGGS (2000-2010)
Do Instrutor/Facilitador
Definir o objetivo do curso;
Correlacionar o conteúdo programático ao perfil
da clientela;
Agendar período de realização da atividade em
acordo com a Coordenação;
Comunicar a programação geral da atividade à
Coordenação destacando:
-recursos didáticos a serem utilizados, já existentes
e idem, a serem confeccionados
(antecedência de 10 dias úteis)
Fornecer matriz de textos
Elaborar a programação do curso estabelecendo 10
a 15 minutos para o intervalo de lanche.

Do Coordenador
Identificar o perfil da clientela e informar ao
instrutor.
Elaborar a programação de atividades por inteiro
(planejamento/execução/ avaliação e aspectos
organizacionais).
Verificar o nº de vagas e acompanhar o índice de
inscrições de acordo com o perfil definido para a
clientela.
Estabelecer carga horária para a atividade.
Elaborar cronograma de execução.
Orientar os administrativos nos procedimentos da
ficha de inscrição.
Providenciar com antecedência de 5 a 10 dias úteis
a reprodução do material didático e de apoio.
Verificar a formalização de inscrições através de
ofícios encaminhados pelos diversos órgãos.
Ter a cordialidade e presteza no atendimento.

Fonte: ALAGOAS, 2001. (Adaptação).

A atuação da EGGS é definida por metas e por cronogramas de atividades, desde datas
de início até o término de entrega de materiais, entre outros aspectos. Observa-se, nos
documentos da Escola, que tanto o facilitador quanto o coordenador do curso tratam os
participantes dos cursos, nesse caso os servidores públicos, como “clientela”, termo esse
usualmente utilizado na iniciativa privada. Por essa visão, a EGGS passa a considerar o
servidor público como cliente e, como tal, devem ser atendidas apenas necessidades por eles
solicitadas. Cabe ao coordenador, ao exercer sua função, “[...] ter cordialidade e presteza no
atendimento” (ALAGOAS, 2001, p. 31).
É importante salientar que cabe ao facilitador a função de elaborar os cursos, porém
deve ser fornecida a matriz de textos dos cursos ao coordenador desse antes de seu início,
aparentando, com isso, uma aprovação prévia. Ao definir essas fases do planejamento para o
instrutor/facilitador e o coordenador, a Escola expõe quais devem ser os moldes a serem
seguidos pelos atores no processo de capacitação dos servidores públicos participantes de seus
cursos. Merece destaque, a partir do que é apresentado no quadro 9, anteriormente
apresentado, que as funções de instrutor/facilitador e coordenador são atribuições meramente
técnicas e operacionais da EGGS, não indo nada além disso.
Embora haja documentalmente nas fichas de participação dos instrutores/facilitadores
da Escola o que deve ser feito e seguido, pouca coisa encontra-se nos arquivos da EGGS. O
que se observou nos papéis arquivados dos poucos cursos encontrados, por parte dos

112

instrutores e facilitadores, foram opiniões soltas, lacunas não preenchidas, avaliações e
questionários dos cursos ofertados incompletos, o que impossibilita uma melhor análise e
diagnóstico da realização dos cursos pela Escola. A fragilidade dos materiais encontrados
sobre a avaliação dos cursos difere do que estava definido quanto à dinâmica das avaliações
nos cursos da EGGS. O quadro 10 resume o que caberia e quais deveriam ser as funções de
cada um, tanto instrutor/facilitador e coordenador da EGGS.

Quadro 10 - Fases da Avaliação a serem seguidas pelo Instrutor/Facilitador e pelo Coordenador
da EGGS (2001-2010)
Do Instrutor/Facilitador
Do Coordenador
Definir critérios de avaliação da atividade.
Aplicar questionário de avaliação qualitativa
Utilizar técnicas de avaliação que possibilitem no encerramento no encerramento da
aos participantes um feed-back quanto aos atividade.
conhecimentos adquiridos e novos propósitos Acompanhar os processos da avaliação.
comportamentais desencadeados.
Utilizar os dados de avaliação na
Aplicar questionários ou abordagens sobre o retroalimentação
do
sistema
de
desempenho
do Desenvolvimento social e humano
facilitador/coordenador/participantes.
Redimensionamento da atividade durante o
Preencher questionário de avaliação pelo seu transcorrer, quando necessário;
instrutor.
Subsidiar
a
estruturação
de
novas
programações.
Fonte: ALAGOAS, 2001. (Adaptação).

No campo das dimensões da prática pedagógica, é fundamental o entendimento de
qual deve ser sua contribuição no contexto social e político da sociedade. A avaliação vai
depender dos referenciais que orientam a prática pedagógica. Nessa prática pedagógica, a
EGGS a avaliação como instrumento de regulação do desempenho dos participantes dos
cursos da Escola, dos facilitadores e coordenadores, para se obter como resultado a inclusão
ou a exclusão em atividades seguintes da EGGS. Nesse formato, não há uma articulação entre
o saber com os resultados que advém dos participantes. O mecanismo de avaliação deve ser
visto não como uma atividade neutra, pois implica em reflexões críticas acerca do movimento
da própria sociedade.
A EGGS define também qual deve ser o comportamento do instrutor/facilitador e
coordenador dos cursos da EGGS. O quadro 11 demonstra quais as ações e comportamentos
devem ser seguidos:

113

Quadro 11 - Encerramento- Instrutor/Facilitador e Coordenador da EGGS (2001-2010)
Do Instrutor/Facilitador
Do Coordenador
Compartilhar com os participantes momentos Apoiar as iniciativas dos participantes quanto a
de descontração no encerramento da atividade prováveis confraternizações de encerramento.
caso o promovam.
Organizar presença de autoridades ou
Entregar documentação de conclusão da convidados quando necessário.
atividade até 24 horas do encerramento Relacionar os participantes concluintes no Livro
formal.
de Registro em letra de forma, para efeito de
Comparecer à tesouraria da SEARHP para certificado.
assinatura do pagamento após o aviso formal. Supervisionar e/ou providenciar a confecção e
emissão dos certificados.
Providenciar o pedido de pagamento do
instrutor/facilitador, anexando documentação
necessária.
Organizar pasta de registro e guarda de material
utilizado na atividade com preenchimento do
formulário de relatório final.
Fonte: ALAGOAS, 2001. (Adaptação).

Como indica o quadro 11, acima, há uma metodologia a ser seguida para o
encerramento dos cursos da EGGS. Como observado, as questões técnicas e burocráticas são
os pontos mais relevantes nesse quadro, o que demonstra a não exigência de
comprometimento por parte dos facilitadores/instrutores para com a Escola após o término
dos cursos. Quando encerradas as atividades, os profissionais contratados recebem o valor
definido e encerram suas atividades, perdendo o vínculo com a Escola e com os participantes
(servidores públicos).
Segundo os documentos da EGGS pesquisados, o formato dos cursos – aligeirados,
com tempo determinado, sem vínculo do instrutor/facilitador com a Escola e cabendo a ele
apenas o recebimento por horas de serviço – estendeu-se ao tempo dessa pesquisa (20002010).
Conforme o PPA 2007-2011, no que se refere à formação e capacitação dos servidores
públicos, o coordenador dos cursos ofertados pela EGGS deveria especificar a origem dos
participantes de cada evento, o conteúdo programático da atividade e gerar os “indicadores de
qualidade” dos cursos ofertados pela Escola. Assim, vemos um aumento nas atividades do
coordenador dos cursos, que a partir de então passa a ocupar-se com a busca por resultados.
Esse posicionamento aprofunda um aspecto preconizado na Reforma do Estado dos
anos 1990 referente à necessidade de as escolas de governo responderem por questões como

114

busca por resultados, eficiência e eficácia no serviço público. Em Alagoas, os
instrutores/facilitadores e coordenadores dos cursos passam a ter que responder a questões
tidas como importantes para a gestão do governo do Estado, mas continuavam sem vínculo
com a escola.
Com essa orientação do PPA 2007-2011, os facilitadores/instrutores e os
coordenadores dos cursos da Escola passaram a ter uma participação mais efetiva na
elaboração da Proposta Político-Pedagógica (PPP) da EGGS. A PPP estabeleceu as linhas de
atuação que a Escola deveria seguir, conforme se verá a seguir.
3.4

Proposta político-pedagógica da Escola de Governo

3.4.1 A concepção da Proposta Político-Pedagógica da EGGS (2005-2006) e a ética
profissional na EGGS
No

período

2005

2006,

Escola

contratou

uma

consultoria

organizacional/educacional69 especificamente para a concepção, sistematização e construção
da Proposta Político-Pedagógica (PPP). O objetivo da EGGS na elaboração da política
pedagógica foi criar uma sistemática de atuação para os profissionais que de forma direta ou
indireta desenvolvessem os programas de capacitação específicos para os servidores públicos
do Estado.
No período de elaboração da PPP, a EGGS definiu que atuaria por área de
concentração, o que já havia sendo feito de forma sistemática na escola desde 2001. O que o
plano traz de novo para a EGGS é a inserção do discurso da ética profissional:
Significa o entendimento da ética como tema transversal no processo
aprendizagem, devendo estar presente em todos os programas/disciplinas da
capacitação profissional do servidor público, de forma que os valores morais
sejam pensados e refletidos mediante a arte do diálogo, respeitando-se as
diferenças e permitindo a construção de uma imagem positiva tanto pessoal,
como organizacional. E convêm salientar que entre os diversos aspectos
práticos do dia-a-dia, a ética ecológica e a espiritualidade precisam ser
enfatizadas quando no tratamento da atitude humana perante a natureza e
ávida no seu todo (ALAGOAS, 2006, p.7).
69

A consultora contratada para elaborar a Proposta Político-Pedagógica atuou de dezembro de 2005 a novembro
de 2006. Nesse período, a consultora desenvolveu suas atividades com os seguintes grupos: pessoal de
assessoramento técnico-pedagógico e administrativo da EGGS; entidades educacionais da Universidade Federal
de Alagoas e Secretaria de Estado da Educação; gestores de recursos humanos das organizações públicas
estaduais (departamento e setores de recursos humanos) e facilitadores atuantes da EGGS (ALAGOAS, 2006).

115

O “comportamento ético” é visto pela PPP como área base para as atividades a serem
constituídas na Escola, definida, portanto, como sendo “[...] um papel decisivo no dia-a-dia
dos profissionais e na dinâmica das profissões” (ALAGOAS, 2006, p. 7). Ao ser definida
como base e área de concentração, a PPP sugere a inclusão da ética nos cursos da Escola,
esperando que com essa mudança conceitual ocorresse o “[...] fortalecimento da ação
educacional que certamente contribuirá para o aperfeiçoamento da ética pessoal, profissional
e organizacional” (ALAGOAS, 2006, p. 7).
Mais adiante, a PPP aponta para a necessidade de mudança no perfil do servidor
público estadual em Alagoas. Conforme o documento, o “[...] comportamento ético está
diretamente relacionado com o desenvolvimento do nível de consciência moral dos
indivíduos” (ALAGOAS, 2006, p. 17). Com a PPP em vigor, a ação de definir quais os
parâmetros éticos a serem seguidos pelos servidores públicos capacitados pela EGGS passa a
fazer parte das atividades da Escola. Especificamente em relação à questão ética no serviço
público, em 2006 foram realizados os programas de desenvolvimento profissional do servidor
público e o programa de qualificação profissional.
Ao refletir a questão da ética profissional na ação da EGGS, se observa que a PPP
buscou seus parâmetros instrucionais na Lei n° 6754, de 1 de agosto de 2006:
CAPÍTULO I
Seção I
Das Regras Deontológicas
[...]
Art. 2º O exercício de cargo efetivo ou em comissão, emprego público ou
função de confiança exige conduta compatível com os preceitos deste
Código e com os demais princípios da moral individual, social e funcional,
em especial com os seguintes:
I - a dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios
morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no
exercício de cargo, emprego ou função, ou fora dele, já que refletirá o
exercício
da
vocação do
próprio
Poder
Estatal.
Seus
atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a preservação da
honra e da tradição dos serviços públicos estaduais;
II - o servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua
conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo
e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas
no artigo 37, caput, e § 4º, da Constituição Federal;

116

III - a moralidade da Administração Pública Estadual não se limita à
distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é
sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na
conduta
do
servidor
público,
é
que
poderá
consolidar a moralidade do ato administrativo;
IV- a remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos
direta ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige,
como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito,
como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindose, como consequência, em fator de legalidade (ALAGOAS, 2006).

O artigo da lei citada define quais devem ser as atitudes comportamentais dos
servidores públicos. A reflexão entre a ética discutida na PPP e na Lei 6754/ 2006 apresenta
não apenas aspectos referentes às atitudes desse trabalhador do serviço público, como também
explicita qual deve ser o formato da sua atuação no campo profissional e pessoal.
Essa relação de proximidade – atuação profissional e pessoal – é vista no mesmo
artigo da citada lei, visto que o trabalho deve ser entendido pelo servidor público da seguinte
forma:
CAPÍTULO I
Seção I
Das Regras Deontológicas
[...]
Art. 2º [...]
V- o trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade deve
ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, cidadão,
integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado
como seu maior patrimônio; [...] (ALAGOAS, 2006).

É mantendo essa relação entre trabalho e ética que a EGGS definiu para o serviço
público os parâmetros de sua atuação. Como meta e produtos esperados, a PPP estipula que,
com a inclusão do tema ética em seus cursos e programas pedagógicos, a EGGS possa
preparar adequadamente os servidores públicos estaduais de acordo com os parâmetros que
venham a ser adotados pela gestão de governo.
A ética profissional “[...] passa a ser o ponto central das estruturas curriculares por
natureza e nível de programações [...]” (ALAGOAS, 2006, p. 9) da EGGS. O quadro 12
assinala a aplicação pedagógica do tema Ética no processo educacional da Escola de Governo.

117

Quadro 12 - Aplicação Pedagógica do Tema Ética na EGGS

Tema
Ética Profissional

Aplicação Pedagógica
Selecionar aspectos conceituais da ética mais relacionados
com o tipo e nível de programação de capacitação;
Atentar com clareza para o compromisso da Escola de
Governo em relação ao alcance desse perfil de egresso;
Levantar um referencial bibliográfico que satisfaça às
características das programações mais trabalhadas.
Princípios orientadores Planejar objetivos e estratégias por programação e públicodeste projeto
alvo;
Promover encontros com facilitadores para debater
experiências e o planejamento.
Caráter ético
Enfatizar: inteligência emocional e espiritual e aética;
Aplicar testes individuais com as orientações decorrentes.
A ética e a capacitação Fazer correlação entre família, espiritualidades e sociedade,
continuada
nas questões éticas.
Ética nas organizações Efetuar a ministração do conteúdo a partir das descobertas do
aluno.
Códigos de ética
Comparar códigos de prática, verificando experiências: do
setor privado, público e do 3º setor.
Reflexos
da Realizar estudos de casos por grupo e programação de curso.
Organização ética
Identificação da ética Organizar atividades de pesquisa no dia-a-dia do
do servidor público
aluno/servidor;
Socializar propósitos: jornadas de debates e seminários.
Fonte: ALAGOAS, 2006. (Adaptação).

Apropriando-se do tema “ética profissional”, os cursos da EGGS selecionam os
conceitos de acordo com o “nível de programação” para cada curso. A EGGS, ao tratar do
tema, lança e repassa aos participantes de suas atividades qual deve ser o formato de sua
atuação no serviço público. Vê-se, nos cursos e seminários da EGGS, que a área
comportamental no serviço público envolve a programação de capacitação e desenvolvimento
profissional:
O propósito é levantar a discussão e apontar caminhos que tenham como
foco a importância da ética na formação de pessoas do sistema
governamental, cujos resultados serão altamente vantajosos, não apenas,
para gestores públicos, mas principalmente para a sociedade diretamente
beneficiada. E ao perceber o ambiente escolar o espaço de produção de
conhecimento com a respectiva ampliação de horizontes cognitivos, não se
pode prescindir da oportunidade em se promover um enforque coerente,
contextualizado e embasado nos princípios da ética empresarial
(ALAGOAS, 2006, 15).

Convém destacar que na PPP a questão “ética empresarial” é colocada em evidência.
O tema é tratado como fator de importância na atuação do servidor público, no que diz

118

respeito ao seu posicionamento no espaço público do Governo de Estado. Essa questão da
ética profissional acentua ainda mais qual deve ser o perfil do servidor público no
desempenho de suas funções a partir dos cursos ofertados pela EGGS em Alagoas, conforme
orienta o PPP de 2006.
Apesar de a PPP tratar da questão empresarial, tendo a ética como fator importante no
desempenho das funções dos servidores públicos, o documento não esclarece o que viria a ser
a ética e em quais parâmetros deva se basear a atuação dos servidores. O que deve ser levado
em conta é até que ponto deve ser discutida a questão empresarial em uma proposta política
pedagógica de uma escola de governo? Qual é a relação entre as questões ética e empresa,
visto que a discussão vai além de parâmetros técnicos burocráticos da gestão de governo?
Revelam-se, a partir dessa discussão, aspectos preponderantes acerca de quais devem ser os
comportamentos adotados daí por diante nos governos, e quais devem ser os parâmetros de
julgamento do certo ou errado na gestão pública.
Ainda discutindo esse ponto, aponta a PPP que, a partir de então, a EGGS definirá em
seus cursos a inclusão do tema ética e o modo como isso ocorrerá, além do nível de
profundidade do tratamento do tema. Ou seja, o critério de maior ou menor conceituação
dependerá do uso do servidor público em sua função no governo? Já que os cursos são
destinados a servidores específicos de acordo com sua área de atuação no Estado, supõe-se
que o conceito sobre ética não é uno, deve estar ligado à função desempenhada.
Outro ponto de discussão na PPP é a criação do comitê de educação corporativa
formado pelo colegiado dos gestores dos recursos humanos do Estado e da EGGS, cuja
presidência deste é feita pela Diretoria Especial da Escola de Governo. A proposta desse
comitê é estabelecer gradativamente a inclusão da gestão por competência no governo do
Estado, por meio do estabelecimento das diretrizes na “busca da eficácia” (ALAGOAS,
2006). Ao ser designada a criação desse comitê com gestores de recursos humanos dos órgãos
do Estado e da EGGS, o governo sinaliza que as linhas de atuação da EGGS devem estar
focadas em ações de articulação institucional do governo. A PPP indica que a ação do comitê
de educação corporativa é
[...] alavancar as competências humanas e organizacionais por meio de
práticas educacionais que privilegiem a valorização do servidor público e o
necessário aperfeiçoamento dos diversos níveis de aplicação das políticas
públicas (ALAGOAS, 2006, p. 7).

119

A partir da criação do comitê, as atividades da EGGS devem estar em sintonia com a
política pública do Estado. Para tanto, caberá à escola de governo “[...] implantar, consolidar e
expandir um sistema de Gestão Educacional-Profissional integrado e alinhado às Políticas
Públicas e ao Plano de Governo Estadual” (ALAGOAS, 2006, p. 8).
3.5

A Educação na esfera pública em Alagoas

3.5.1 Servidores públicos de Alagoas: o perfil dos trabalhadores do serviço público estadual
em Alagoas
Nos últimos anos, vem ocorrendo gradativamente uma redução no número de
servidores públicos na ativa; em contraponto há um aumento no número de aposentadorias no
Estado. O tempo médio de contribuição dos servidores públicos em Alagoas, exposto na
figura abaixo, indica que caso não haja concurso público para o preenchimento de vagas
haverá no Estado uma ineficiência em alguns setores do Governo na gestão pública estadual.
Figura 3 - Médias gerais dos servidores ativos em Alagoas (2010)

Fonte: ALAGOAS, 2001.

O gráfico 1, a seguir, demonstra, em percentuais, a realidade do governo do estado em
relação ao número de servidores públicos estaduais ativos e inativos em 2010. A distribuição
desse número de servidores públicos estaduais70 que estão no desempenho de suas atividades

No período de 2 de fevereiro a 8 de março de 2009, a Secretaria de Estado da Gestão Pública (Segesp) realizou
o Censo dos Servidores Públicos Estaduais em Alagoas. De acordo com o Censo 2009, foram cadastrados no
sistema da Secretaria 68.358 servidores, do total previsto de 70.400 servidores públicos – entre ativos e inativos
no Estado. Do total dos que compareceram ao Censo 2009, 30.634 servidores eram do sexo masculino e 37.724
do sexo feminino. Segundo dados do Censo 2009, mais de 25 mil servidores, em torno de 40%, têm menos de
dez anos de serviço público; 46.673 (68,27%) estão na folha dos ativos e 21.685 (31,73%) na dos inativos e
pensionistas; quase 90% do total de servidores possuem dependentes, o que representa um total de 58.550,
perfazendo uma média de 1,03 por servidor ativo e 0,34 por servidor inativo.

120

corresponde a 64,4% do total apresentado, como podemos visualizar no Gráfico 2Distribuição de Servidores adiante.
Gráfico 1 - Distribuição de Servidores (%)

Fonte: ALAGOAS, 2011.

Analisando a figura 3, Médias gerais dos servidores ativos em Alagoas (2010), e o
gráfico 1, Distribuição de Servidores (%), verifica-se que o quadro de ativos e inativos
tenderá a se modificar nos próximos anos em Alagoas.
Segundo o Diário Oficial do Estado, o número de servidores do estado de Alagoas,
entre efetivos, comissionados e contratados, soma mais de 41.788 (quarenta e um mil
setecentos e oitenta e oito) servidores públicos estaduais na ativa, com renda média de R$
1.938,07 (um mil novecentos e trinta e oito reais e sete centavos) por mês (ALAGOAS,
2011).
Alagoas tem como característica a especificidade de ter no quadro de lotação e
distribuição dos servidores públicos estaduais na ativa mais de 50% do seu total lotados na
Secretaria de Estado da Educação e na Polícia Militar do Estado. No primeiro, professores, e
no segundo, militares. A seguir, o gráfico 2 demonstra esse percentual.

121

Gráfico 2 - Distribuição de servidores ativos por categoria em 2011 (%)

Fonte: ALAGOAS, 2011.

Apesar desse significativo percentual de servidores públicos professores e militares, na
grade de cursos do período definido para esta pesquisa, há pouco registro de atividades para
esses grupos. Apenas nos anos de 2004 e 2005, há registro de cursos específicos para os
militares, tais como: Liderança para Gestores da Polícia Militar de Alagoas (2004);
Atendimento ao Público – Associação de Cabos e Soldados e Palestras para Sargentos da
Polícia Militar (2005).
Nesse aspecto, deve-se levar em conta que, segundo a Lei n° 6436/2003, a progressão
funcional dos servidores públicos estaduais está condicionada a dois fatores para sua
validação: o tempo de serviço e o quantitativo de horas em capacitação, preferencialmente em
ações de formação da EGGS. Considerando os dados encontrados na pesquisa, pode-se inferir
que a ascensão específica dos servidores públicos da Secretaria de Estado da Educação e da
Polícia Militar fica dificultada.
Observam-se nos dados apresentados anteriormente que a área militar, seguida da
educação, concentra o maior número de servidores públicos estaduais em Alagoas. Entretanto,
não estão sendo contemplados na grade curricular dos seus cursos esse dois setores de atuação
do Estado, ficando uma lacuna entre o que é oferecido pela Escola e a atuação funcional
desses trabalhadores do serviço público. Considerando-se a grade de cursos e as áreas de
atuação, percebe-se que a Escola direciona suas atividades para os setores com menor
percentual de servidores públicos.

122

3.6

Diagnóstico da Educação Continuada na Escola de Governo: capacitação dos
servidores públicos na EGGS – programas, projetos e ações de formação

3.6.1 Diagnóstico da EGGS (2000-2010)
No período definido nessa pesquisa, de 2000 a 2010, a EGGS, segundo dados que
foram colhidos em documentos, planilhas, fichas, relatórios e outros, realizou 376 (trezentos
e setenta e seis) atividades entre cursos, palestras e programas. Nessas ações da EGGS, foram
capacitados 7.082 (sete mil e oitenta e dois) servidores públicos do poder executivo em
Alagoas, em dez anos de Escola de Governo. Esse alcance de capacitações realizadas pela
EGGS corresponde apenas a um total aproximado de 16% do número de servidores na ativa.
Considerando o tempo de serviço público médio de 15,7 anos de atividade (figura 3, p.
113) e o percentual de servidores capacitados na EGGS no período de 2000 a 2010, seriam
necessários 59 (cinquenta e nove) anos de atividade da Escola para que o número total de
servidores públicos fosse capacitado pela EGGS em Alagoas, mantido o mesmo ritmo de
atividade institucional. Portanto, o que se vê é a possibilidade de certo quantitativo de
servidores públicos estaduais se aposentarem na mesma classe funcional, visto que a EGGS
em Alagoas, até o momento abordado nesta pesquisa, não deu conta de capacitar esse
contingente.
3.6.2 Capacitações na EGGS (2000-2010): a administração gerencial nas atividades da
EGGS em Alagoas
Quanto às capacitações da EGGS, podem ser considerados quatro pontos: quantitativo
de cursos, localidade dos cursos, escolaridade dos participantes e percentual entre concluintes
e não concluintes dos cursos. O objetivo dessa apresentação é abordar os aspectos que foram
levados em conta pela Escola na definição de suas ações e levar o leitor a compreender como
os dados levantados (explícitos nas planilhas em anexo) interferem no contexto político do
Estado.
a) Cursos ofertados:

123

Para que seja feita a solicitação dos cursos à EGGS, são necessários os seguintes
procedimentos, descritos no sítio da Escola de Governo71:
 O setor de Recursos Humanos de cada órgão identifica as necessidades e
solicita a parceria com a Escola de Governo para a realização de eventos
pontuais ou utiliza vagas disponibilizadas pela escola em programações
abertas.
 O setor de RH encaminha os servidores que deverão participar dos eventos,
após a devida avaliação e adequação das necessidades a serem atendidas.
 O calendário de cursos e treinamentos é definido a cada trimestre para
programações abertas e para eventos exclusivos de cada órgão. As atividades
ocorrem de acordo com as possibilidades dos envolvidos.
Assim que surge a demanda, é feita a seleção do facilitador/instrutor ou o contrato
com a empresa específica para a realização do curso demandado. No material levantado na
EGGS, como fichas, planilhas e relatórios dos facilitadores e coordenadores dos cursos,
verifica-se que as atividades, em sua maioria, foram desenvolvidas por profissionais
contratados pela Escola para executar e desenvolver as atividades de capacitação.
3.6.3 Características dos cursos ofertados na EGGS (2000-2010)
a) Quantitativos dos cursos ofertados na EGGS (2000-2010)
A tabela 4, a seguir, apresenta um panorama em números de cursos ofertados pela
EGGS no decênio de 2000 a 2010, compreendendo as gestões dos governos Lessa (19992001 e 2002- 2006) e Teotonio Vilela (2007- 2011).

Conferir em: http://www.gestaopublica.al.gov.br/escola-de-governo. Para inscrição nos cursos da EGGS, no
período desta pesquisa, era necessária a pré-inscrição no setor de recursos humanos de cada órgão. A seleção dos
participantes cabia à EGGS. Nas fichas encontradas na Escola, não havia uma metodologia quanto aos
formulários, ou ficha de envio dos órgãos do Estado à EGGS e nem de como era definida a seleção dos
participantes.

124

Tabela 4 - Quantidade de cursos EGGS por ano (2000-2010): Fichas dos cursos da EGGS
Ano
Quantidade Cursos
2000
30
2001
33
2002
23
2003
47
2004
47
2005
60
2006
46
2007
35
2008
12
2009
21
2010
19
TOTAL
376
Fonte: Autora, 2013.

Os dados da tabela acima permitem traçar dois momentos da ação da EGGS nos anos
analisados. Percebe-se, conforme a Tabela 4, a significativa mudança no número de cursos
nas gestões indicadas, com destaque para a segunda gestão de Ronaldo Lessa (2003/2006),
quando a EGGS apresentou o auge de sua atividade. É nesse cenário que se percebe o
momento de maior atuação da escola: cerca de 76% do total dos cursos realizados pela EGGS
nos últimos dez anos ocorreram nas gestões de Ronaldo Lessa.
Há uma diminuição nas atividades da EGGS no decorrer da mudança de gestão de
governo, de Ronaldo Lessa a Teotonio Vilela. O que pode explicar esse dado do acentuado
declinio é a provavel mudança no modelo de gestão entre esses governos de estado em
Alagoas. Ocorreu nos governos de Ronaldo Lessa um acréscimo no número de servidores
públicos, devido aos concursos realizados na década de 2000, portanto, era de fundamental
importância que esses novos servidores se adequassem às políticas de governo e passassem a
reproduzi-las em seus locais de trabalho auge dos concursos públicos em Alagoas
(CAVALCANTE, 2006).
b) Localização dos cursos ofertados pela EGGS em Alagoas

125

Tabela 5 - Relação cursos Maceió / Outros Locais (2000-2010): Fichas dos cursos da EGGS
Relação cursos Maceió / Outros Locais
Ano
Qnt. Maceió
Qnt. Outros locais
2000
30
0
2001
33
0
2002
23
0
2003
47
3
2004
47
0
2005
48
12
2006
44
2
2007
35
0
2008
12
0
2009
21
0
2010
15
4
TOTAL
355
21
Fonte: Autora, 2013.

A tabela acima demonstra um favorecimento da capital do Estado nas atividades da
Escola de Governo. Mais de 90% do total das atividades da EGGS foram desenvolvidas em
Maceió, beneficiando os servidores públicos lotados nos órgãos públicos na capital. Percebese que nesse aspecto ambas as gestões de governo tiveram como foco a capital do Estado.
Apenas os municipios de União dos Palmares e Arapiraca atingiram os 6% do total das
capacitaçoes realiazadas pela Escola no período investigado.
c) Escolaridade dos servidores públicos
A Tabela 6, Relação Escolaridade dos participantes, faz um cruzamento por ano e grau
de escolaridade dos participantes dos cursos da Escola

126

Tabela 6 - Relação Escolaridade dos participantes (2000-2010): Fichas dos cursos da EGGS
Relação Escolaridade dos participantes
Ano

Elementar*

Fundamental

Médio

Superior

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
TOTAL

0
0
7
30
0
0
0
0
0
1
3
41

19
17
32
0
2
29
9
0
0
13
25
146

259
315
155
154
164
169
186
184
112
212
235
2145

275
352
365
159
300
105
91
510
192
371
183
2903

Fonte: Autora, 2013.
* Sem escolarização formal.

Os dados deixam claro que a maioria dos cursos da EGGS, em torno de 96% do total,
atingiu servidores públicos com grau de escolaridade no nivel médio e superior.
d) Relação entre matriculados e concluintes dos cursos da escola
Para efeito de certificação, a EGGS adota como critério que o aluno deve obter a
frequência mínima de 75% do total de horas destinadas ao curso.
Todo acompanhamento das atividades da Escola de Governo é realizado pelo
coordenador do curso, que é o responsável por todas as atividades da Escola, desde a seleção
até

avaliação

dos

participantes.

tabela

abaixo

matriculados/concluintes nos anos levantados na pesquisa.

apresenta

número

127

Tabela 7 - Relação matriculados/Concluintes (ano): Fichas dos cursos da EGGS(200-2010
Ano
Matriculados
Concluintes
% Concluintes
2000
713
621
87%
2001
767
702
92%
2002
633
559
88%
2003
475
427
90%
2004
607
466
77%
2005
839
482
57%
2006
514
432
84%
2007
780
694
89%
2008
389
275
71%
2009
800
599
75%
2010
565
476
84%
81%
TOTAL
7082
5733
Fonte: Autora, 2013.

Considerando a relação entre servidores públicos matriculados e concluintes dos
cursos ofertados no intervalo desta pesquisa, observa-se na tabela 7 – Relação
matriculados/Concluintes (ano) – que mais de 80% do total de servidores matriculados
efetivamente concluíram os seus cursos, o que demonstra que houve um interesse dos
participantes nos cursos ofertados pela EGGS.
O ano de 2005 foi o que teve o menor índice percentual de concluintes nos anos
abordados na pesquisa, em torno de 57% de servidores concluintes, atingindo, portanto, a
menor relação entre matriculados e concluintes. Esse ano corresponde à passagem de uma
gestão de governo a outra e a Escola de Governo sentiu essa mudança em seus cursos.
O ano de 2005, para a EGGS, foi aquele em que mais se obteve inscritos e, ao mesmo
tempo, o ano com menor percentual de concluintes, fato esse possivelmente ligado também à
mudança de sede da Escola, à chegada de novos servidores ao Estado e, em alguns casos, a
não relação do curso com a área do servidor público empossado em sua função.
Considerando o conteúdo dos cursos ofertados de 2000 a 2010, foram identificadas e
classificadas algumas categorias, baseadas no que preconizava a Reforma do Estado de 1995,
como cliente e gestão, além de categorias referentes à subjetividade, aspectos técnicos,
categorias específicas e medidas referentes à Reforma do Estado, conforme quadro abaixo:

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Quadro 13 - Categorias de atuação dos Cursos da EGGS (2000-2010): Catálogo dos cursos da
EGGS- 2000 a 2010

Atuação

Curso

Cliente
Gestão

Excelência no atendimento; Recepção; Atendimento ao cliente
Qualidade gerencial; Qualidade no atendimento; Atitudes
gerenciais; Trabalho em equipe; Marketing Profissional;
Planejamento estratégico; Excelência (significado/ origem);
Elaboração de projetos; Gestão de RH; Comunicação e
relacionamento interpessoal; Endomarketing e Coaching; Gestão
de negócio.
Subjetividade
Autoestima; Estilo e confiança; Inteligência emocional; Liderança,
Motivação e relacionamento interpessoal; Harmonia de
organização através dos relacionados; Ética e profissionalismo.
Atitudes gerenciais; Criatividade; Despertando harmonia no
relacionamento interpessoal; Relações intrapessoais; Formação de
líderes; Clima organizacional; Autoestima na melhor idade.
Técnicos
Redação oficial; Falar em público; Libras; Técnicas de
Assessoramento- Polícia Militar; Formação de pregoeiros;
Piscicultura; Educação ambiental; Uso, manejo e conservação do
solo; Cerimonial e protocolo; Português instrumental; Atualização
ortográfica; Espanhol básico.
Categorias Específicas
Motoristas da SEE; Agentes administrativos da Secretaria de
Estado da Educação; Encontros de Recursos Humanos;
Treinamento da Secretaria de Estado da Saúde; Atendimento ao
público na Maternidade Santa Mônica; Capacitação do Instituto de
Identificação; Redação Oficial- BPTRAN; Instrutores da Polícia
Civil; Programa de Graduação de professores; Treinamento no
Tribunal de Contas; Estatística aplicada à segurança;
Desenvolvimento profissional do Agente Penitenciário
introdutório de agentes penitenciários); Libras- grupo de
gerenciamento de crises da Polícia Militar; Competências dos
profissionais de RH do Estado.
Medidas referentes à Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF; Agência reguladora;
Reforma do Estado
Licitação Pública e LRF; Licitação Pública e Pregão Eletrônico;
Resultados no trabalho; Programa de qualidade; Gestão de
políticas públicas; Controle de Processo; Programa de qualificação
para o servidor; Regime Jurídico Único; Otimização de
desempenho; Legislação profissional e responsabilidade técnica;
Elaboração e gerenciamento de projetos; Modernidade no serviço
público.
Fonte: Autora, 2013.

As principais características dos cursos abordados nessas categorias da Escola são:
cursos pontuais específicos para um determinado perfil de “cliente” (ALAGOAS, 2006), com
carga horária por curso de 20 a 40 horas/aula. Em alguns desses cursos, prevaleciam
referenciais para o que deveria ser o posicionamento do Estado para com os serviços
prestados, como indicam os termos “atendimento ao cliente”, “qualidade no atendimento”,
“excelência no atendimento”. Segundo esse modelo adotado, este se baseia na garantia da
qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, com base nos princípios da eficiência, na
relação qualidade e custos no serviço público (BRASIL, 1995).

129

Em relação ao modelo burocrático, a administração gerencial pós década de 1990
toma por base que o Estado deve ter em seus quadros funcionais administradores públicos que
se transformem em gerentes que cumpram suas atribuições a partir de indicadores de
desempenho a atingir. Observa-se que a educação da EGGS tem como características o ajuste
da gestão com a política que vinha sendo adotada no país, orientada pela Reforma do Estado.
Em categorias específicas, os cursos ofertados pela EGGS abordam os aspectos
técnicos e operacionais que deveriam nortear os servidores públicos no desempenho de suas
funções no governo do Estado.
Na categoria subjetividade, os cursos da Escola tiveram como foco o aspecto das
relações entre os servidores públicos e o modo como esses se relacionariam com seus
“clientes”, termo adotado e sempre abordado nos manuais pesquisados da EGGS.
As fichas de avaliação dos cursos indicados acima, classificados em categorias,
continham também depoimentos de servidores que deles participaram. Os depoimentos
traçam a opinião do servidor público quanto a sua relação com o governo do Estado e de
como é atribuída sua participação nesse processo. A seguir, alguns depoimentos são
classificados por temas e apresentados:
Relação Estado e serviço público: Quando se discute o papel do servidor público no
Estado, o trabalho passa a ter características missionárias, chegando a se comparar o homem a
uma máquina, da qual o Estado necessita:
O servidor público é a “vida” da máquina administrativa, é o coração. Sem
o coração esse corpo não funciona (servidor da Junta médica do Estado).
Servidor é o coração da máquina pública. É ele quem distribui o “sangue”
para que esse corpo (a máquina) funcione (servidor da Escola de Governo).
“Adoro trabalhar no serviço público” (servidor da Secretaria de
Infraestrutura),
“Sou feliz em ser servidor público” (servidora da Secretaria de
Infraestrutura),
“É um prazer!” (servidora da junta médica).

Importância do servidor público: Havia nos depoimentos impressos nos relatórios
dos cursos da Escola uma relação do servidor com o Estado. Nesse entender, a

130

responsabilidade do servidor nos órgãos públicos no cumprimento de sua função ia além dos
aspectos técnicos. Para os servidores, o Estado “necessitava” deles, eles tinham um
importante papel nessa estrutura. Seguem depoimentos:
O servidor é o movimento, é a agilidade, é o que impulsiona o serviço
público, é a alma do Estado!!! (servidora da Junta médica do Estado).
Colaborar para o engrandecimento do nosso Estado (servidora da Escola de
Governo).
Poder contribuir com trabalho sério para melhoria da sociedade (servidora
da Escola de Governo).
A importância do servidor é ter estabilidade (servidora do Centro de
formação)
É atender bem a população que necessita dos serviços públicos (servidora
do Centro de Perícias Forenses).
Fortalecer o serviço público (servidor sem identificação)
A máquina pública sem o servidor é um computador sem operador, ou seja,
não funciona (servidora da Escola de governo)
É fazer parte do nosso querido Estado (servidor do Instituto de
Criminalística)
Tenha o direito de ajudar a população em qualquer circunstância (servidora
do Centro de Formação).

Há em alguns depoimentos aspectos comportamentais como: doação, prazer, amor que
estavam envolvidos no cumprimento de seu trabalho. Esses aspectos subjetivos podem ser
vistos nos seguintes depoimentos:
Ser servidor é doar-se 24 horas para atender ao cidadão (servidor sem
identificação do local de trabalho)
A importância de ser servidor, é um prazer, para mim é ter carinho pelo
trabalho e ter companheirismo (servidor da junta médica).
É parte do nosso ser, contribuindo com o todo, agradecendo a Deus pela
oportunidade da vida (servidora da Secretaria de Estado de Economia
Solidária, Trabalho e Renda).
Ser paciente e compreensivo com o ser humano (servidor da Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Social)
Trabalhar com amor, atender bem o público, é nossa obrigação (servidora
do Centro de Formação).

131

Fortalecer o serviço, para que acabe com o estigma de que servidor público
é preguiçoso (servidora pública do Departamento de Polícia da Capital).
Elo entre o poder público e a sociedade (servidor do Instituto de
Criminalística).

Vale também observar os relatos a seguir:

Não querer ser mais que os outros, e sim, se identificar como todos filhos de
Deus (servidor do Centro de Pesquisa Forense).
Atender bem ao público, com seriedade e bom humor (servidora do Centro
de Perícias Forenses do Estado de Alagoas).
Amar os outros sem esperar reconhecimento; ser educado com o ser
humano; ser forte e aprender a sofrer (servidor do Instituto de
Criminalística).

Em outros documentos, encontram-se repetidas vezes os termos: servir, presteza,
vocação para o trabalho, generosidade e dedicação como obrigações do servidor público no
cumprimento de suas atividades no Estado. Há um depoimento em que se compara o exercício
de sua profissão com o sacerdócio: “é servir como sacerdote a comunidade” (servidora da
Junta médica)
A atuação da EGGS, durante o período abordado, seguia as linhas da política de
Estado que se configurava em nível nacional. O que se via na abordagem dos cursos era um
direcionamento para as atividades do Estado, pós reforma da década de 1990. Via-se que no
modelo formativo adotado pela EGGS em nenhum dos cursos, seminários e palestras
pesquisados havia a discussão social do papel do servidor na máquina administrativa.
Em ambas as gestões de governo abordadas nesta pesquisa, o movimento da Escola
seguia de acordo com o que cada gestão definia como prioridade em seu governo. Os cursos
ofertados pela EGGS eram sempre de curta duração, de caráter técnico, e específicos para
determinado aspecto ou função do servidor no governo do Estado. Não haveria como esse
personagem participante do processo, o servidor público, ter espaço para modificar ou alterar
a sua realidade. E ao mesmo tempo em que se moldou no país um novo modelo para a
administração pública a partir da década de 1990, o servidor público em Alagoas teve a sua
formação profissional influenciada pelo governo por meio da EGGS, esta figura importante
do sistema, servindo como instrumento do Estado na formação dos quadros para a estrutura
burocrática e gerencial dos governos.

132

CONCLUSÃO

O estudo aqui apresentado explorou aspectos da Escola de Governo Germano Santos,
sobretudo aqueles referentes ao papel da EGGS – no período de 2000 a 2010 – frente à
formação dos servidores públicos na gestão da administração pública, segundo os ditames
gerenciais após a década de 1990 no Brasil. Foi feita uma reflexão acerca das possibilidades
dessa Escola como reprodutora de um sistema capitalista em vigor e qual deverá ser o limiar
entre o desenvolvimento técnico dos servidores e a capacidade de indagar e questionar por
mudanças no seio da Escola de Governo em Alagoas.
Ao final das décadas de 1980 e 1990, o Estado brasileiro passou por mudanças
estruturantes na administração do Estado; não era apenas uma mudança na administração dos
órgãos públicos, o que se via, com a estrutura que foi definida, era a adequação a um novo
modelo econômico e ao projeto político neoliberal que já vinha sendo implantado em países
desenvolvidos da Europa e da América do Norte. O Brasil, então, mudaria paulatinamente os
rumos da administração pública daí por diante.
Era necessário que as forças sociais que se formavam na base política fornecessem a
sustentação necessária para compor o novo bloco dominante. Caberia ao Estado brasileiro ter
o controle da situação que estava se formando com distintas frações de classes antagônicas. A
década de 1990 representou o nascedouro de um modelo de gestão gerencial na administração
pública que ia além das questões técnicas e operacionais nos serviços públicos. O Estado
mínimo passa a exercer o controle máximo de dominação ideológica na sociedade, e para tal
necessitava de servidores capacitados para disseminar os valores básicos da política neoliberal
adotados por seus governos.
Desse modo, a classe agora dominante expressava não mais a dominação via forças e
coerção, como ocorrerá em décadas passadas no país. O movimento de liderar dos grupos
hegemônicos via no Estado a forma de se chegar ao consenso, para isso, o Estado utilizou de
mecanismos da administração pública para obtenção dos resultados. Para que o projeto
político neoliberal obtivesse o êxito necessário, a máquina estatal deveria ser usada com toda
a sua intensidade para se obter o amplo consenso da sociedade.

133

Era de suma importância o papel do servidor público na busca por resultados; agora, o
servidor público na administração pública deveria ser eficaz e eficiente, objetivando a
qualidade, segundo os referenciais gerenciais, e tratando o cidadão como seu cliente. Ou seja,
nesse projeto político neoliberal, esse personagem tornou-se imprescindível para adequar à
esfera pública as regras da iniciativa privada. Isso significava dizer que o servidor público,
para se adequar à nova estrutura política no país, deveria estar formatado nos moldes do
Estado brasileiro.
Esse processo de adequação da gestão pública às políticas neoliberais culminou com a
criação das escolas de governo em todo país. As escolas de governo são, portanto, os
instrumentos legais que os governos utilizam para a manutenção dos ideais e propósitos da
orientação política do Estado e das diferentes gestões de governo. O estudo realizado
evidenciou que, na conjuntura da Reforma do Estado iniciada na década de 1990, as escolas
de governo no Brasil constituíram-se em mais um instrumento do sistema capitalista para
estabelecer dentro do próprio Estado um novo padrão de relações sociais. No contexto das
mudanças políticas ocorridas a partir dessa década, as escolas de governo surgem como
articuladoras das condutas esperadas dos servidores públicos e censoras das atitudes que
possam comprometer a orientação que se torna dominante. Dessa forma, as relações de poder
são mantidas e organizadas de acordo com a ordem pré-estabelecida, não cabendo às escolas
de governo, desestabilizar as regras adotadas e estruturadas no seio do Estado brasileiro, mas
sim ser instrumentos para sua continuidade.
A escola de governo, diante desse cenário, tem como papel específico desempenhar o
cumprimento de suas atividades de acordo com o que é proposto pela gestão pública. Nessa
perspectiva, nasce a Escola de Governo Germano Santos em Alagoas, com a missão de
promover “a melhoria” dos serviços prestados à sociedade, que agora não tinha mais o
cidadão como alvo, e sim os “clientes”. Mais ainda, os negócios da EGGS estavam ligados
ao projeto de coesão nacional da política neoliberal de governo, a qual estava em curso desde
a década anterior de sua criação.
A estrutura da EGGS buscou responder ao objetivo proposto nacionalmente para
atender à gestão pública da política de governo. Em contradição, a EGGS não atendeu às
necessidades dos servidores públicos que participavam de seus cursos, treinamentos e/ou
seminários no período abordado nessa pesquisa; apenas os servidores públicos estaduais

134

respondiam, participando das atividades da Escola e recebendo uma formação orientada pela
gestão gerencial da administração pública.
Por conseguinte, a EGGS, como instituição de ensino em Alagoas, ofertou, no decênio
investigado (2000-2010), um formato de educação continuada que, por sua vez, era
fragmentada, utilitarista, com características técnicas específicas de um determinado campo
de conhecimento, cumprindo, apenas, o papel a que era destinada para a melhoria da
qualidade na gestão pública. Esse processo educacional impossibilitou o avanço de uma
consciência crítica dos servidores públicos estaduais em suas atividades. Assim sendo, a
EGGS, como órgão executor das atividades educacionais do Governo do Estado, cumpriu
apenas o que foi destinado para sua gestão.
É reveladora a adesão da EGGS aos fins que a política nacional ditava. Vale salientar
que, nesse aspecto, considerando as gestões de governo abordadas na pesquisa, a Escola foi
mais atuante e teve resultados quantificáveis mais expressivos durante o Governo Lessa
(1999-2005), diferentemente da gestão posterior, Governo Teotonio Vilela (2006-2010),
período de menor atividade da EGGS. Mas ambas as gestões tiveram em comum o uso da
Escola para fins da máquina estatal. É visível que o Estado deteve, no período investigado, a
dominância de estrutura de comando político e totalizadora dentro da escola de governo,
limitando a sua autonomia no desenvolvimento das atividades curriculares educacionais.
Cabe registrar que, mesmo nessa perspectiva dominante, a política hegemônica
adotada não pode perdurar sempre, pois no campo da educação existe sempre a busca por
mudanças e transformações. É nesse contexto que se precisa associar a formação do servidor
público a uma concepção que inclua a luta de novos valores, para que no futuro próximo não
haja a repetição do presente. A formação ofertada pelas escolas de governo, em especial
aquela vinculada à estrutura do Estado de Alagoas, deve considerar sua ação histórica como
um processo de avanços e mudanças, favorecendo de forma mais eficiente a prestação de
serviços que atendam às necessidades da sociedade.
A relação entre a educação ofertada via EGGS e Estado faz compreender até que
ponto as orientações das gestões de governo interferem no campo do trabalho dos servidores
públicos do Estado. Com a investigação sobre a atuação da EGGS, buscou-se lançar um novo
olhar sobre a educação profissional, considerando a ação das escolas de governo.

135

Levando-se em conta o que foi observado no estudo, a proposta da pesquisadora foi
pautada numa reflexão do seu papel como servidora pública, comprometida com a sociedade,
e não com a máquina estatal.
Nesse sentido, espera-se que os resultados da investigação possam ofertar subsídios
para a elaboração e a viabilização de propostas de programas de educação continuada a serem
ofertados pela Escola de Governo de Alagoas, contribuindo para a melhoria da atuação do
serviço público e para o desenvolvimento social no estado de Alagoas.

136

REFERÊNCIAS

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