Cláudia Cristina de Melo Pereira

Título da dissertação: O CREDENCIAMENTO INSTITUCIONAL PARA OFERTA DE ENSINO NA MODALIDADE A DISTÂNCIA: análise das autorizações em caráter experimental e o tratamento dado pelo Ministério da Educação às instituições de ensino públicas.

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O CREDENCIAMENTO INSTITUCIONAL PARA OFERTA DE ENSINO NA
MODALIDADE A DISTÂNCIA: análise das autorizações em caráter experimental
e o tratamento dado pelo Ministério da Educação às instituições de ensino
públicas.

Maceió/AL
2013

Cláudia Cristina de Melo Pereira

Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Educação da Universidade Federal
de Alagoas (UFAL), como requisito para obtenção
do título de mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Luis Paulo Leopoldo Mercado.

Maceió/AL
2013

Cláudia Cristina de Melo Pereira

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da
Universidade Federal de Alagoas- UFAL, como requisito para obtenção do título de
Mestre em Educação.

Banca Examinadora

_____________________________________
Prof. Dr. Luis Paulo Leopoldo Mercado
___________________________________
Prof. Dr. Élcio de Gusmão Verçosa

____________________________________
Prof. Dr Adrualdo de Lima Catão

Data da Aprovação : ____ de Fevereiro de 2013

RESUMO

Este estudo trata do credenciamento institucional para a oferta de Educação a
Distância e tem como objetivo analisar a forma de credenciamento de instituições. A
pesquisa é de natureza bibliográfica e documental, analisando especialmente
pareceres do Conselho Nacional de Educação acerca do credenciamento na
modalidade a distância. A análise dos documentos coletados demonstrou que
apenas as instituições públicas estão obtendo o credenciamento experimental ou
especial, inclusive algumas dessas instituições pesquisadas que receberam o
credenciamento experimental possuem um Índice Geral de Curso menor que 3, o
que contraria a legislação educacional. Dentre estas instituições estão diversas IES
públicas participantes do Sistema Universidade Aberta do Brasil. Com isso, o estudo
indica que a segurança jurídica desse procedimento tem sido prejudicada.
Palavras-chave: EAD, legislação educacional, credenciamento, segurança jurídica.

ABSTRACT

This study focuses on institutional accreditation for offering Distance Education and
its main objective is to analyze the form of accreditation of institutions. The research
is a literature and documents, especially considering advice from the National
Council on Education's accreditation in distance. The analysis of documents
collected showed that only public institutions are getting accreditation experimental
or special, including some of those institutions surveyed who received the
experimental accreditation have a General Index Stroke less than 3, which
contradicts the educational legislation. Among such institutions are various public
HEIs participating in the System Open University of Brazil. Thus, research indicates
that the legal procedure that has been impaired.

Keywords: distance learning, educational legislation, accreditation, legal certainty.

LISTA DE SIGLAS

ABED - Associação Brasileira de Educação a Distância
ABT – Associação Brasileira de Tecnologia Educacional
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CI – Conceito de avaliação externa
CNE – Conselho Nacional de Educação
EAD – Educação a Distância
ENADE – Exame Nacional de Desempenho Estudantil
ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IES – Instituições de Ensino Superior
IGC - Índice Geral de Cursos
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
IPAE – Institutos de Pesquisas e Administração da Educação
IUB – Instituto Universal Brasileiro
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
MEB – Movimento de Educação de Base
MEC – Ministério da Educação
PDE – Plano Decenal de Educação
PNE – Plano Nacional de Educação
Pro-Licenciatura – Programa de Formação Inicial para professores do Ensino
Fundamental e Médio
REUNI – Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais
SECADI – Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e
Inclusão

SEED – Secretaria de Educação a Distância
SENAI – serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
TIC – Tecnologia de Informação e Comunicação
UAB – Universidade Aberta do Brasil

LISTA DE APÊNDICES

Apêndice A – Parecer CNE/CES 238/2010

Apêndice B –. Parecer CNE/CES 367/2005
Apêndice C –Parecer CNE/CES 253/2006

Apêndice D –Parecer CNE/CES 310/2011
Apêndice E –Parecer CNE/CES 342/2011

Apêndice F –Parecer CNE/CES 358/2011
Apêndice G - Parecer CNE/CES 359/2011

Apêndice H - Parecer CNE/CES 360/2011

Apêndice I - Parecer CNE/CES 467/2011
Apêndice J –Parecer CNE/CES 533/2011
Apêndice K –Parecer CNE/CES 554/2011

Apêndice L – Edital nº 1. Chamada pública para seleção de pólos municipais de
apoio presencial e de cursos superiores de instituições federais de ensino superior
na modalidade de educação a distância para o Sistema UAB

AGRADECIMENTOS

Primeiramente agradeço a Deus por me
amparar em todos os momentos da minha
vida.
Agradeço ao meu Orientador, exemplo de
profissional comprometido com seu mister,
Prof. Luis Paulo Mercado.
À minha família, a qual amo muito, pelo
carinho, paciência e incentivo.
À amiga Catarine Serejo, por sua ajuda nos
momentos mais críticos, pelo incentivo e
pelas inúmeras demonstrações de amizade.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO......................................................................................................... 11

1 INSTITUIÇÕES PÚBLICAS E INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE ENSINO NO

BRASIL: DUALIDADE E UNIDADE........................................................................
1.1 Contextualização histórica................................................................................. 16
1.2 A heterogeneidade das IES brasileiras.............................................................. 21

2 EVOLUÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO

BRASIL....................................................................................................................
2.1 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional........................................... 31
2.2 Universidade Aberta do Brasil............................................................................ 33
2.3 EAD e democratização do ensino superior........................................................ 39
3 CREDENCIAMENTO PARA OFERTA DE EAD: base jurídica.......................... 45
3.1 O Princípio da Segurança Jurídica..................................................................... 49
3.2 Art. 80 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação............................................. 52
3.3 Art. 81 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação............................................. 58
3.4 Decreto nº 5.622/2005........................................................................................ 59
3.5 Decreto nº 5.773/2006....................................................................................... 63
3.6 Portaria normativa nº 40/2007............................................................................ 64
3.7 Portaria nº 10/2009............................................................................................ 64
3.8 Lei do SINAES – Lei 10.861/2004...................................................................... 66
4 ANÁLISE COMPARATIVA DO CREDENCIAMENTO FEITO PELO CNE PARA
IES NA MODALIDADE EAD E A SEGURANÇA
JURÍDICA................................................................................................................. 69
4.1 O credenciamento para oferta de EAD na Universidade Aberta do Brasil......... 69
4.2 Análise dos pareceres do CNE........................................................................... 72
CONSIDERAÇÕES FINAIS..................................................................................... 83
REFERÊNCIAS....................................................................................................... 88
APÊNDICES............................................................................................................ 95

INTRODUÇÃO

O homem possui intrinsecamente a necessidade de contribuir para a
construção de novos espaços de conhecimento, que levam às grandes
transformações, tais como a revolução dos meios de comunicação através das
tecnologias da informação e da internet. No contexto destes novos espaços, a
formação do ser humano é muito mais ampla do que apenas aprender os
conhecimentos acadêmicos ou familiares.
No mundo em que vivemos e, com os avanços das tecnologias da
informação e comunicação (TIC), a ideia de propiciar “Educação para todos” tem
vivido o seu apogeu. Nesse sentido, a criação da educação a distância (EAD) ganha
espaço cada vez maior.
Esta modalidade de educação possibilita que pessoas, mesmo de regiões
longínquas, possam buscar outros conhecimentos e fazer cursos variados.
O Brasil, a partir da regulamentação dada ao art. 80 da Lei de Diretrizes e
Bases da Educação (LDB), Lei nº 9.394/96, por meio do Decreto nº 5.622/2005,
pode ofertar, por intermédio de suas instituições de ensino superior, atividades
educativas da EAD em diversos níveis e modalidades.
Todavia, a previsão legal apontada não é clara quanto às questões que
envolvem o credenciamento experimental e os procedimentos necessários para as
instituições obterem o credenciamento pleno. Na prática, como funciona o
credenciamento? Tem o Conselho Nacional de Educação (CNE) seguido os critérios
e pressupostos legais previstos ou tem prejudicado a segurança jurídica dos
procedimentos nesta matéria? Este é o problema que esta dissertação se propõe a
investigar.
Merece destaque, quanto à oferta da EAD e seu credenciamento que as
instituições públicas que receberam credenciamento em caráter experimental, não
recebam visita “in loco” do Ministério da Educação (MEC), contrariando, assim, o
que é estabelecido no Decreto nº 6.303/2007, que exige a visita “in loco”, para a
autorização do credenciamento em caráter experimental para as instituições que
ofertarem cursos à distância.

Outro fator relevante, que envolve o credenciamento em caráter
experimental das instituições públicas, é que o Índice Geral de Cursos (IGC) de
algumas Instituições autorizadas a ofertar EAD é menor que 3, índice mínimo
exigido para a autorização dos cursos funcionarem à distância.
Essas incongruências apontadas continuam sem resposta e contrariam as
Portarias, Decretos e Leis que fazem parte da regulamentação da EAD.
O crescimento da EAD é inquestionável, todavia, a sua regulamentação é
confusa e carece de clareza, pela vasta, mas esparsa legislação que acerca do
tema, constituída de Portarias e Pareceres que, muitas vezes, são contraditórios e
desrespeitam o princípio da legalidade.
Diante disso, é imprescindível que esta regulamentação seja codificada e
questões interpretativas sejam dirimidas para que os envolvidos no processo de
credenciamento e autorização dos cursos à distância tenham condições de cumprir
e entender os requisitos exigidos pelo MEC.
A natureza desta pesquisa foi bibliográfica e documental, aborda obras
especializados sobre a temática, sites e artigos, além de análise documental de leis,
decretos, portarias normativas e pareceres do CNE.
O objetivo geral desta dissertação foi analisar os Pareceres do CNE a fim
de verificar se a legislação sobre a matéria é cumprida.
Para responder ao problema apresentado, no primeiro capítulo e como
objetivo específico foi realizada a contextualização histórica das instituições de
ensino superior no Brasil, em especial nas Constituições Brasileiras, que fornecem
informações acerca da relação entre o Estado e as entidades privadas ao longo da
história brasileira, permitindo demonstrar a relação do Estado com a educação,
enquanto obrigação até a perspectiva neoliberal que ganhou espaço a partir da
década de 90 do século XX.
Verifica-se dessa análise uma crescente inter-relação do Estado com os
setores privados quando o assunto é educação, às vezes incentivando e fornecendo
subsídios, e outras vezes recuando, regulando a atividade e incentivando
universidades e projetos públicos de educação, como no caso do Sistema UAB.
O Decreto 5.800/2006, cujo objetivo é ampliar o acesso à educação

superior, pelas universidades públicas, entre outros, instituiu esse sistema.

O sistema UAB não é uma “nova instituição de ensino”. A UAB é
articulada pelos governos estaduais e municipais e pelas instituições públicas de
ensino superior, cuja meta é a educação inicial ou continuada de professores, além
de oferecer cursos superiores nas diferentes áreas do conhecimento, entre outros
objetivos.
A heterogeneidade das instituições de ensino superior privadas é outro
ponto a ressaltar. Regular instituições tão díspares quanto os cenários geográficos e
políticos brasileiros é um desafio que só aumentou desde a abertura legal para
oferecimento de ensino com lucratividade pelo setor privado.
Em meio a toda a heterogeneidade, o que diferencia as instituições
privadas e públicas, além do seu financiamento, é o nível de autonomia na abertura
de cursos e programas educacionais.
O segundo capítulo apresenta a análise da evolução da educação
superior no Brasil, com foco na evolução histórica e numérica da EAD, mostrando
como tem se alargado o espectro de atuação dessa modalidade e seu número de
alunos.
Vislumbra-se que o despertar para o potencial da EAD é recente, mas a
modalidade cresce a passos largos, inclusive com a menção e regulamentação
inicial pela LDB, de 1996, art. 80, que inovou e oportunizou a EAD em todos os
níveis e modalidades de ensino. Apresentamos a UAB, como uma experiência de
EAD em plena execução, de caráter público e com objetivos de democratização e
expansão do ensino superior no Brasil.
O terceiro capítulo apresenta o resultado da verificação da base jurídica
que dá suporte ao credenciamento de Instituições de Ensino Superior (IES), levando
em consideração a relevância e o papel da modalidade EAD no mundo tecnológico
de hoje, ressaltando que regulação, por si só, não é o bastante para atender às
necessidades sociais educacionais do país.
Vislumbra-se no estudo que a normatização da EAD ainda é esparsa e
está em formação. Trabalhamos o princípio da legalidade na Constituição Federal de
1988, desde sua definição e contextualização normativa.

partir

daí

avaliamos

dispositivos

legais

pertinentes

credenciamento, explicando o art. 80 da LDB, primeiro documento legislativo a
definir EAD como a conhecemos hoje sendo o vórtice para a criação e detalhamento
da modalidade em decretos, portarias e outros textos normativos. Em sequência,
expomos o art. 81 da LDB, que prevê cursos ou IES experimentais, inovando a
ordem jurídica nesta matéria, deixando claro que o intento legislativo é a ruptura de
padrões convencionais de ensino.
A seguir analisamos o Decreto 5.622/2005, que regulamenta o artigo 80
da LDB, apresentando a definição legal de EAD e o Decreto 5773/2006, que trata do
credenciamento específico em EAD.
Tratamos também da Portaria Normativa 40/2007, que regula o sistema eMEC e da Portaria 10/2009, que fixa critério para dispensa de avaliação in loco nas
autorizações de cursos superiores nas modalidades a distância e presencial, assim
como Lei do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), lei
10.861/2004. Explicamos como funciona o credenciamento no Sistema UAB.
Por fim, avaliamos pareceres do CNE para aferir se a prática no
credenciamento de IES do sistema UAB e privadas que pretendem credenciamento
na modalidade a distância tem seguido os pressupostos legal e constitucionalmente
delineados ou tem ocorrido descumprimento das normas e regras que regem a
matéria .

1. INSTITUIÇÕES PÚBLICAS E INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE
ENSINO NO BRASIL: DUALIDADE E UNIDADE

Neste capítulo apresentamos a evolução histórica das IES no Brasil,
seguindo como roteiro a evolução política do país, elegendo como momentos
históricos referenciais as mudanças de Constituição, desde a fundação do ensino
superior, em 1808, com a vinda da família real portuguesa para o Brasil e como isso
fez com que o ensino superior daquela época fosse voltado ao atendimento das
necessidades profissionais da metrópole.

1.1 Contextualização histórica

As primeiras décadas do século XX, em especial a década de 30,
expandiram o ensino superior, especialmente o privado. Abordamos como o
processo de industrialização na década de 40 influenciou uma tentativa de equilíbrio
nas relações público-privado em relação ao ensino superior e, posteriormente, como
as disputas entre os dois setores voltaram a ocorrer na década de 60, com
movimentos sociais pela defesa dos investimentos estatais na educação superior.
Na apresentação dos fatos nos contextos de transformação política,
abordamos a década de 80 e as consequências da ascensão do neoliberalismo para
o ensino superior, qual seja, a expansão do ensino privado.
No contexto da Constituição Federal de 1988 elencamos como marcante
a elaboração da LDB, publicada em 1996, como uma tentativa de modernização do
sistema educacional do país.

O ensino superior no Brasil, à época de sua criação – século XIX -,
careceu de um real projeto. Os debates que cercaram seu surgimento suplantaram a
implementação de unidades de ensino voltadas para a formação básica (CHIZOTTI,
2001).
O ensino superior só ganhou feições universitárias a partir da década de
1930, apesar das primeiras escolas superiores terem sido criadas mais de um
século antes, em 1808 (CHIZOTTI, 2001). Foi neste ano que a Corte Portuguesa
chegou ao Brasil, marcando o início do ensino superior no país, voltada para a
profissionalização e marcada pelo controle do estatal das atividades educacionais
(SUCUPIRA, 2001).
Em 1808, ainda, foram criadas as escolas de Cirurgia e Anatomia de
Salvador (atual Faculdade de Medicina da Universidade Federal da Bahia) e de
Anatomia e Cirurgia do Rio de Janeiro (atual Faculdade de Medicina da
Universidade Federal do Rio de Janeiro) e a Academia de Guarda Marinha, no Rio
de Janeiro. Em 1810, foram fundadas a Academia Real Militar e a Escola Politécnica
(atual Escola Nacional de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Na mesma esteira de desenvolvimento do ensino superior, em 1814, foi criado o
curso de Agricultura e, em 1816, a Real Academia de Pintura e Escultura (SAMPAIO,
2000).
Enquanto Colônia, o Brasil seguiu também em matéria de ensino superior
o modelo da metrópole, orientado pelo pragmatismo e pela separação entre ensino e
pesquisa (BARREYRO, 2008). Em razão também da conjuntura política ColôniaMetrópole, o ensino promovido no país visava atender às necessidades da
metrópole, a fim de fornecer os quadros profissionais que a metrópole necessitava
para administrar o Estado e suas riquezas, implicando no afastamento da Igreja
Católica

dos

negócios educacionais,

já

que

estes, em última

instância,

representavam os próprios negócios do Estado (BARREYRO, 2008). Assim, o
desenvolvimento nesses primeiros anos foi lento, pois
Desde começos do século 19, então, o desenvolvimento do ensino
superior esteve ligado à formação profissional. Esse ensino foi
estruturado em estabelecimentos isolados e essas escolas isoladas
persistiram durante todo o Império, embora mudando de forma:
academias, faculdades, etc. com tentativas de reuni-las, às quais não
foram bem-sucedidas. Embora existissem discussões sobre a

criação de uma universidade, nada foi concretizado (BARREYRO,
2008, p. 15).

Com a Constituinte de 1823, a primeira do país, o debate acerca da
educação não frutificou, posto que o cenário nacional ainda era confuso, não
havendo uma classe trabalhadora formada e consciente. Em verdade, o recémcriado Estado brasileiro ainda mantinha fortes relacionamentos com a elite
portuguesa (SUCUPIRA, 2001).
Para Cunha (1980), com a independência do país, as oligarquias
mantiveram-se e a educação não se mostrou um fator essencial para o
desenvolvimento e transformações nacionais.
Os cursos de Direito surgem, neste contexto, para resolver o problema da
necessidade de burocratas que comporiam o novo Estado Nacional, formulando e
renovando as ideologias que legitimavam as relações de dominação que mantinham
o sistema (CUNHA, 1980).
O Ato Adicional de 1834 prescreveu a descentralização do ensino e o
incentivo ao ensino secundário e superior. E nestes o ingresso ainda era um
privilégio das elites políticas e econômicas. Assim sendo, a pressão dos donos de
empreendimentos educacionais reivindicando equivalência entre os setores público
e privado resultou no incentivo e regulação estatal da educação, inclusive com
subvenções às escolas privadas (CUNHA, 1980).
É a partir da Proclamação da República que o ensino particular ganha
força, tendo início verdadeiramente a história do ensino superior no Brasil, ocorrem
reformas educacionais no sistema público básico e secundário, vivendo-se uma era
de escolas “livres”, inclusive, no nível superior (SAMPAIO, 2000).
Conforme Cury (2001, p. 78), com a Constituição de 1891 a educação
alça a qualificação direito civil e sua regulamentação pretende a manutenção do
ensino e a divisão de competências. “[...] a instrução pública primária se mantém
como tarefa de Estados e Municípios, o ensino secundário ficou a cargo dos
Estados, [...] União e pela iniciativa privada. Já o ensino superior oficial ficou sob o
controle da União, aberto aos Estados e à livre iniciativa privada”.
Em razão da liberdade de ensino instituída, bem como da obrigatoriedade
de prestação pelo Estado, a partir de 1900 são abertas instituições de ensino

privado, muitas das quais apoiadas pelos governos estaduais e pela igreja católica
(SAMPAIO, 2000).
A partir de 1920, as instituições públicas passam a cobrar mensalidades e
taxas e matrícula, ao passo que as instituições privadas entram em processo de
expansão (SAMPAIO, 2000).
Essa expansão resta consolidada no período que vai da década de 1930
até 1965, momento em que o setor privado laico entra em disputa com os projetos
educacionais católicos.
Do mesmo modo, a partir de 1945, entra em ação o movimento estudantil,
que buscava um modelo público universitário de educação superior, combatendo o
setor privado e as faculdades isoladas.
Tais contraposições situam-se no momento político da revolução de 30,
marcando o fim da velha república. Na constituinte de 1934, as disposições relativas
à educação fundam-se no argumento da insuficiência estatal para atendimento
universal das necessidades educacionais do país. Com base nisso é que o
Movimento Renovador da Educação defendia a criação de diretrizes gerais, criação
de conselhos e normatização do ensino particular (SAMPAIO, 2000).
Porém, a União mantinha ainda a centralização do ensino superior,
apesar de não possuir seu monopólio. Prova disso é que já em 1933, 64,4% dos
estabelecimentos de ensino superior eram privados e detinham 43,7% dos alunos
matriculados no ensino superior no país (SAMPAIO, 2000).
Nos anos seguintes daquela década esses números se mantiveram, em
razão da tentativa do governo Vargas de conciliar os interesses privados,
particularmente os da Igreja Católica com os interesses daqueles que defendiam
uma educação estatal e laica. Na década seguinte, no entanto, o equilíbrio não se
manteve e foram abertas diversas escolas particulares, ainda que com algum
incentivo público, pela Igreja Católica (SAMPAIO, 2000).
Segundo Saviani (1980), na Constituição de 1946 buscou-se um
consenso em torno da melhor política educacional a se alinhar com o processo
brasileiro de industrialização. As disputas, porém, voltaram a ocorrer com a
elaboração da LDB, a partir de 1948 até sua promulgação em 1961.

Na Constituinte de 1967, argumentando pela necessidade de formação de
capital humano, propala-se a defesa do investimento do Estado, em especial na
educação superior. O governo ditatorial impede a atuação dos movimentos docentes
e estudantis, incentiva-se a abertura de IES particulares e a oferta de bolsas de
estudo no exterior (FÁVERO, 2001).
Cunha (1980) afirma que neste período fica expressa a intenção de
privatizar o ensino público, característica dos sistemas políticos neoliberais. Com o
avanço do neoliberalismo no país, já no final dos anos 80 vislumbra-se uma certa
preponderância do setor privado no ensino superior do Brasil (SAMPAIO, 2003).
Num

contexto

que

buscava

atender

às

necessidades

internacionais, em virtude, inclusive da interferência de organismos financeiros
internacionais, é que o ensino público superior não recebeu muitos investimentos.
Paralelamente, tentou-se organizar o setor privado, numa ótica mercadológica em
que o Estado é apenas o agente regulador e fiscalizador (SAMPAIO, 2003).
Silva Junior e Sguissardi (2001) chamam a atenção para essa aplicação
do pensamento neoliberal na LDB de 1996, a partir da diversificação das instituições
que podem oferecer ensino superior, por ser imperativo de modernização do sistema
educacional nacional.
Apesar disso, mantida é a relação confusa entre ensino público e ensino
privado no Brasil, posto que nem o Estado a assume integralmente como sua
responsabilidade nem a delega por completo à iniciativa privada, havendo ainda os
conflitos entre público e privado tão comuns ao capitalismo (CURY, 2003).
Entendida esta evolução, passemos a avaliar as Instituições de Ensino
Superior Brasileiras em sua heterogeneidade.

1.2 A heterogeneidade da IES brasileiras

O sistema educacional brasileiro passou por diversas reconfigurações,
havendo atualmente diversos níveis de abrangência e especialização, desde a
Constituição Federal de 1988 até atos normativos infralegais.
Há

sistema

brasileiro

variadas

nomenclaturas

para

estabelecimentos de ensino, cada qual com características e práticas notadamente
diferenciadas, plurais desde sua natureza até o vínculo de dependência das
instituições que participam de sua composição, pondo em questão o discurso da
“universidade brasileira” (SOUSA, 2003).
No cenário da educação brasileira atual, as universidades são exceção,
sendo crescente o número de faculdades isoladas (MURIEL, 2003). Num país
continental como o Brasil, as IES possuem campos de atuação e vocações bem
distintas. Com isso, segundo Tramontin e Braga, (1984, p. 38):
[...] a observação mais óbvia que se pode fazer sobre o universo das
IES particulares é a de sua profunda heterogeneidade, sobretudo,
como ficou demonstrado, no segmento das IES isoladas. Sob a vala
comum dessa denominação, entram instituições de natureza
totalmente distintas, assim como diferentes no porte, tipo e objetivos.
As generalizações neste universo, portanto, tornam-se perigosas,
difíceis e desaconselháveis e, consequentemente, as imagens
formadas são frequentemente distorcidas dependendo do prisma
com que são vistas as IES.

Com o intuito classificatório, distinguem-se as IES públicas das privadas
em determinados aspectos formais, como a natureza institucional ou administrativa,
ou quanto à dependência administrativa. Em se tratando apenas das IES privadas
podemos ainda distingui-las pela constituição jurídica de sua mantenedora, seus
fins, a composição dos membros da instituição, organização acadêmica.
Relativamente à natureza institucional, segundo Tramontin e Braga (1984),
as IES serem classificadas nas seguintes categorias: universidades (conforme
definição do art. 52 da LDB, são instituições pluridisciplinares com atividades de
ensino, pesquisa e extensão), centros universitários (IES pluricurriculares com
autonomia universitária) ou estabelecimentos isolados (IES com currículo em
apenas uma área de conhecimento, com direção e regimento interno específicos).
Quanto a dependência administrativa, podem ser: públicas – federais,
estaduais ou municipais – ou privadas, nos exatos termos do artigo 19 da LDB.
Quanto à constituição jurídica da mantenedora, as IES privadas podem
ser: fundações, associações civis ou sociedades civis, podendo ainda ser
distinguidas quanto à lucratividade ou não.

Quando o parâmetro de distinção é a composição dos membros da
instituição, podem ser: particulares em sentido estrito, comunitárias, confessionais
ou filantrópicas (vinculadas a alguma causa de ordem humanitária), conforme indica
o art. 2 da LDB.
Acerca da organização acadêmica, podem ser classificadas pela oferta de
cursos: graduação, pós-graduação, incluindo ou não atividades de extensão ou
pesquisa.
Dentro dessa pluralidade, o desdobramento das IES em públicas e
privadas surge como decorrência da não exclusividade da oferta educacional pelo
Estado, consoante os níveis articuladores criados pela LDB para ambos os setores
(RANIERI, 2000).
Seguindo esta proposta, a própria LDB (art. 45) atribui tanto às IES
públicas quanto às IES privadas a educação superior, com certo nível de atuação
autônoma das instituições, em diversos níveis de abrangência ou especialização.
Destaque-se que o que diferencia salutarmente tais instituições, segundo
o rigor legal, é a prerrogativa de autonomia na educação superior em relação à
criação de cursos, programas, remanejamento ou ampliação de vagas (GOMES,
2009). Para Gomes (2009, p. 3), quaisquer disposições que contrariem isto
[...] ofendem os princípios educacionais constantes no art. 206, II, III
e VII, da CR/1988, porque [...] a classificação de instituições no
momento do credenciamento, feita não em função de graus de
abrangência e especialização mas em razão da titulação e da
dedicação do corpo docente, permite caracterizar essas instituições
como modalidades escolares de categoria inferior em comparação às
universidades, e não como modalidades dos “diversos graus de
abrangência e especialização”.

A partir do momento em que o Estado reconhece a legitimidade da
atuação privada na seara educacional optando pela classificação de tais instituições
em razão da titulação e da dedicação do corpo docente, opta por uma distinção
baseada na qualidade e não na natureza pública ou privada da IES. É essa
classificação qualitativa que deve ser levada em conta no credenciamento.
Uma vez analisado o contexto geral das IES no Brasil, cumpre avaliar o
próprio

ensino

superior

Brasil.

Assim,

tratamos

neste

contextualização histórico-legislativa da educação superior no Brasil.

capítulo

De um contexto mais geral do ensino adentramos na evolução da EAD,
de igual feição e intenção profissionalizante em sua difusão inicial. Ao adentrar na
temática da EAD expomos os artigos da LDB de 1996 que colocaram na pauta de
discussão este assunto.

2. A EVOLUÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL

Uma vez analisado o contexto geral das IES no Brasil, cumpre avaliar o
próprio ensino superior no Brasil. Assim, tratamos neste capítulo da contextualização
histórico-legislativa da educação superior no Brasil.
“de igual feição e intenção profissionalizante em sua difusão inicial. Ao
adentrar na temática da EAD expomos os artigos da LDB de 1996 que colocaram na
pauta de discussão este assunto.
Avaliamos, então, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais (REUNI) e a UAB no contexto das políticas
públicas de difusão e ampliação do ensino superior na modalidade EAD no Brasil.
No final da era Imperial do Brasil (1822-1889) e início da República (18891930), começa a se formar uma política educacional estatal. Durante o período do
Brasil Colônia, a educação passada pelos Jesuítas apenas assegurava o domínio
dos lusitanos sobre os índios e escravos. Até a década de 1920, a educação era um
instrumento de mobilidade social, usada pela classe burguesa como distintivo de

classe. Nesse meio social, a educação e o Estado ainda não propiciavam uma
política de educacional para os níveis primários e médios.
Foi a partir da década de 30, com a criação do Ministério da Educação e
Saúde que surgiu o sistema nacional de Educação (GOMES, 2009). A década de 30,
fecunda em transformações no campo político e econômico no país, foi também
palco da Constituição de 1934, que previa a necessidade de um Plano Nacional de
Educação (PNE) que coordenasse e supervisionasse o ensino em todos os níveis do
país:
Art 150 - Compete à União:
a) fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de
todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e
fiscalizar a sua execução, em todo o território do País;

O plano mencionado no texto constitucional era abrangente de todo o
país, graus e ramos educacionais.
A Constituição de 1934 trouxe avanços significativos para a Política
Educacional Brasileira, sendo que parte dessa legislação foi absorvida pela
Constituição Federal de 1937, acrescentando-se apenas o Ensino profissionalizante
e a obrigação das indústrias e sindicatos de criarem escolas de aprendizagem.
A Constituição de 1946 surge no momento em que o Brasil, vivendo um
outro momento político e econômico,

carecia de novas leis educacionais, que

trouxessem amparo para as novas necessidades daquela época, pois as leis
anteriores já eram ultrapassadas para o país. Em 1961, foi criada a LDB nº 4.024/61,
que estabelecia as diretrizes e bases da educação nacional, entre os seus atos
normativos mais importantes, ressaltamos o direito do setor privado também
ministrar o ensino em todos os níveis. Todavia, o Estado garantista e cada vez mais
envolvido com a Educação Nacional só veio com a promulgação da Constituição
Federal de 1988.
O Estado Brasileiro garante constitucionalmente o direito à educação,
previsto no art. 205 da CF/1988:
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da
família, será promovida e incentivada com a colaboração da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o

trabalho. (grifou-se).

Nesse contexto, a educação passou a ser um direito social, universal e
seu acesso garantido para toda a sociedade, conforme declarado no art. 6º da Carta
Magna: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança,
a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição”.
Com a Constituição de 1988, intensificou-se a preocupação do governo e
da própria sociedade com a educação, assim como a busca pela qualidade
educacional vem aumentando em todos os níveis de ensino, com a instituição de
controles, programas instrumentos de medição da qualidade do ensino, tais como o
Exame Nacional de Desempenho Estudantil (ENADE), Exame Nacional do Ensino
Médio (ENEM), Provinha Brasil e outros (BELLONI, 2008).
O Decreto nº 2.207/97 contribuiu sobremaneira para o desenvolvimento
do ensino no setor privado, já que este setor passou a competir com a educação
pública. A partir daí, o número de instituições privadas cresceu vertiginosamente.
A modalidade da EAD, igualmente apresentou expansão, segundo o
Resumo Técnico do Censo da Educação Superior realizado em 2009. Destacam-se
pontos principais acerca deste crescimento na EAD, como o registro de 28.966
cursos, sendo 28.671 de graduação e 295 sequenciais de formação específica, nos
quais os cursos de graduação tiveram um crescimento de 13% em relação ao ano
de 2008. Quanto à modalidade de ensino, os cursos de EAD, aumentaram 30,4 %,
enquanto os presenciais 12,5%. Tal crescimento só comprova mais uma vez que o
crescimento da EAD é incontrolável, a exemplo de países estrangeiros que adotam
essa modalidade de educação (ABED, 2010b).
O início da EAD no Brasil atravessou diversas etapas, dos cursos
profissionalizantes por correspondência, ministrados por professores particulares
nos anos de 1900, até o uso dos recursos digitais e eletrônicos, que o aluno
contemporâneo tem a seu dispor atualmente, a evolução desta modalidade evoluiu
sobremaneira (LITTO e FORMIGA, 2009).
A EAD não é algo novo ou inovador. Para Litto e Formiga (2009), antes de
1900 já havia anúncios em periódicos no Rio de Janeiro ofertando cursos
profissionalizantes por correspondência. Além disso, podemos verificar que a EAD

surgiu no Brasil desde o início do século XX, através das Escolas Internacionais, pois
para Dias e Leite (2010, p.10):

Inexistem registros precisos acerca da criação da EAD no Brasil. Temse como marco histórico a implantação das “Escolas Internacionais”,
em 1904, representando organizações norte-americanas. Nos idos de
1934, Edgard Roquete – Pinto instalou a Rádio-Escola Municipal no
Rio de Janeiro através da qual os alunos tinham acesso prévio a
folhetos e esquemas de aulas. Utilizavam também correspondência
para contato com os alunos.

Para os autores citados, com a popularização do rádio de pilha nasceu o
Movimento de Educação de Base (MEB), com um sistema semi-presencial ligado ao
Governo Federal e instituições religiosas. Este movimento criou um programa de
alfabetização de adultos. Por volta de 1939, surgiu em São Paulo, o Instituto
Universal Brasileiro (IUB), oferecendo diversos cursos por correspondência à
população brasileira. Outro conhecido curso à distância que surgiu à época foi o
intitulado “Projeto Minerva”, por meio do qual os cursos eram transmitidos via rádio,
após a “Voz do Brasil”, proporcionando aprendizado para a formação no nível básico
de ensino.
Nesse contexto, a história da EAD passou por cinco gerações, segundo
Dias e Leite (2010, p.10):

Há uma emergência da quinta geração da EAD baseada na
exploração mais aprofundada de novas tecnologias. Segundo este
autor [Taylor], historicamente as operações em Educação a distância
evoluíram pelas quatro gerações que se seguem: primeiramente,
veio o Modelo por Correspondência, baseado na tecnologia de
impressão; em segundo, o Modelo Multimídia, baseado em
tecnologias impressas e audiovisuais; em terceiro, o Modelo de
Teleaprendizagem, baseado em aplicações das tecnologias de
telecomunicações que forneciam oportunidades para a comunicação
sincrônica; e , por último, o Modelo de Aprendizagem Flexível,
baseado no envio online do material via internet. No entanto, apesar
de muitas universidades estarem iniciando a implementação das
iniciativas de EAD de quarta geração, a quinta já está emergindo.
Esta última geração é essencialmente uma derivação da quarta, que
visa a tirar maior vantagem dos recursos da internet e da web.

A EAD é um fato na realidade nacional e está inserida e integrada no
sistema de ensino brasileiro, de geração a geração.

Existem várias definições para EAD, todavia, segundo a Associação
Brasileira de Educação a Distância (ABED), há um consenso mínimo em torno da
ideia de que é a modalidade de educação em que as atividades de ensinoaprendizagem são desenvolvidas, em sua maioria “[...] sem que alunos e
professores estejam presentes no mesmo lugar à mesma hora” (ABED, 2010a, p. 1).
No entanto, essa definição é incompleta, pois não introduz no conceito de EAD a
presença de recursos de telecomunicações, permitindo, assim, a comunicação e a
possibilidade de professores e alunos interagirem à distância. Outros conceitos de
EAD sugerem inclusive um caráter industrializado de ensino. No mesmo sentido,
Peters apud Belloni (2008, p. 27), em relação a EAD:

é um método de transmitir conhecimento, competências e atitudes
que racionalizado pela aplicação de princípios organizacionais e de
divisão do trabalho, bem como pelo uso intensivo de meios técnicos,
especialmente com o objetivo de reproduzir material de ensino de
alta qualidade, o que torna possível instruir um maior número de
estudantes, ao mesmo tempo, onde quer que eles vivam. É uma
forma industrializada de ensino e aprendizagem. (Grifo nosso).

Tal conceito mostra a complexidade do assunto e a não unanimidade do
conceito de EAD, apesar da ideia básica da EAD ser simples, como defendem
Moore e Kearsley (2007). Para Litto e Formiga (2009), a história da EAD no Brasil
pode ser resumida em três momentos cruciais. O primeiro momento é o inicial, no
qual surgiram as Escolas Internacionais, verdadeiro ponto de partida sobre a
modalidade, seguindo-se a chamada “Rádio Sociedade do Rio de Janeiro”. Já na
segunda fase surgiu o IUB. E na fase moderna, surgiram três organizações
importantes na história da EAD, que foram a Associação Brasileira de Teleducação
(ABT) e a ABED.
A ABT surgiu em 1971 e, logo após o seu surgimento, realizou a série dos
Seminários Brasileiros de Tecnologias Educacional, sendo responsável pela edição
da revista “Tecnologia Educacional”. Pioneira nos programas de pós-graduação, a
ABT traz uma importante contribuição para o Estado brasileiro, principalmente na
discussão das políticas públicas para a educação.
O Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação (IPAE) surgiu em
1973, e foi o encarregado pelo primeiro Encontro Nacional de Educação a Distância

e pelos Congressos Brasileiros de Educação a Distância. Outra importante
contribuição do IPAE foi a ajuda na formulação das disposições normativas que
foram incorporadas à LDB (LITTO e FORMIGA, 2009).
Segundo Litto e Formiga (2009), a primeira legislação que surgiu no Brasil
acerca da modalidade à distância foi a LDB/61, por volta de 1961 e dez anos se
passaram para que a LDB sofresse a primeira modificação, incluindo a possibilidade
de oferecer cursos supletivos, por meio dos quais os alunos poderiam estudar na
sala de aula ou utilizar o rádio, a televisão, correspondências ou outros meios para o
aprendizado. Contudo, na década de 90, mais precisamente em 1996, surge uma
nova LDB, dessa vez prevendo a educação na modalidade à distância em todos os
níveis. Tal previsão foi um verdadeiro avanço para o ensino no país, pois possibilitou
o funcionamento de cursos de graduação e pós-graduação a distância.
De forma indireta, a LDB 9394/96 admitiu os cursos livres à distância e,
com sua publicação, a EAD ganhou, definitivamente, status de modalidade
plenamente integrada no sistema de ensino brasileiro, como previsto no art. 80 e
demais incisos :

Art. 80. O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a
veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e
modalidades de ensino, e de educação continuada.
§ 1º A educação a distância, organizada com abertura e regime
especiais, será oferecida por instituições especificamente
credenciadas pela União.
§ 2º A União regulamentará os requisitos para a realização de
exames e registro de diploma relativos a cursos de educação a
distância.
§ 3º As normas para produção, controle e avaliação de programas de
educação a distância e a autorização para sua implementação,
caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver
cooperação e integração entre os diferentes sistemas.
§ 4º A educação a distância gozará de tratamento diferenciado, que
incluirá:
I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de
radiodifusão sonora e de sons e imagens;
II - concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas;
III - reserva de tempo.

Outro importante diploma legal nesse sentido é o Decreto nº 5.622,
publicado em dezembro de 2005, que estabelece regras e processo avaliativo bem
mais rigorosos.

Neste documento, a EAD deve propiciar aos alunos o

desenvolvimento da autonomia crítica frente a situações concretas e não mera
reprodução de ideias ou pontos de vista disseminados pelo material didático ou
pelos professores.
Os cursos de graduação a distância cresceram 74% entre 2004 e 2005.
Essa realidade de crescimento e sucesso faz com que a EAD seja incentivada
através de programas e políticas públicas (DIAS e LEITE, 2010). Os índices de
popularidade da EAD no Brasil, em 2005 o número de alunos que estudaram em IES
que utilizavam essa modalidade cresceu 62,6 %, em relação ao ano de 2004.
Outro ponto a ser destacado neste estudo é a possibilidade de
credenciamento especial. A norma que prevê o credenciamento em caráter
experimental, conforme o Art. 81 da LDB, assim aduz: “É permitida a organização de
cursos ou instituições de ensino experimentais, desde que obedecidas as
disposições desta Lei”.
A Portaria do MEC nº 873 de 07 de abril de 2006, dispõe que:

O Ministro de Estado da Educação, Interino, no uso de suas
atribuições e considerando o disposto nos artigos 80 e 81 da Lei nº
9.394, de 20 de dezembro de 1996; no Decreto no 5.622, de 19 de
dezembro de fevereiro de 2005; na Portaria nº 2.201, de 22 de junho
de 2005; no Parecer CES/CNE n. 301/2003; considerando a política
ministerial de indução da oferta pública de cursos superiores a
distância nas Instituições Federais de Ensino Superior, no âmbito dos
programas “Universidade Aberta do Brasil” e “Pró-Licenciatura”,
coordenados pela Secretaria de Educação a Distância - SEED e pela
Secretaria de Educação Básica - SEB, com participação da
Secretaria de Educação Superior - SESu e da Secretaria de
Educação Profissional e Tecnológica - SETEC; e considerando a
necessidade de autorização dos cursos superiores a distância a
serem ofertados pelas Instituições Federais de Ensino Superior para
atender aos prazos dos editais dos programas de educação a
distância do Ministério da Educação, resolve:
Art. 1o. Autorizar, em caráter experimental, com base no art. 81
da Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a oferta de cursos
superiores a distância nas Instituições Federais de Ensino
Superior, no âmbito dos programas de indução da oferta pública
de cursos superiores a distância fomentados pelo MEC. (Grifo
nosso)
Parágrafo Único. A autorização experimental definida no caput não
substitui o ato de credenciamento definitivo para a oferta de cursos
superiores a distância, e tem prazo de vigência de 2 (dois) anos.

Todavia, a previsão legal apontada não é clara quanto às questões que

envolvem o credenciamento experimental e os procedimentos necessários para as
instituições obterem o credenciamento pleno.

2.1 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

Foi por meio da atual LDB, Lei nº 9.394/96, na década de 90, que o
governo brasileiro passou a colocar na pauta de discussões das políticas públicas, a
EAD, principalmente quando se trata de democratização do acesso à educação.
O art. 80 da LDB, nesse sentido, foi uma inovação, pois oportunizou a
EAD em todos os níveis e modalidades de ensino, ofertados pelas instituições
credenciadas pela União, sejam públicas ou da rede privada de ensino. A EAD
passou a ser considerada uma alternativa de modalidade de ensino para a rede
educacional do país, deixando de pertencer ao elenco de projetos do Governo.
Deve-se ao Poder Executivo Federal a regulamentação de aspectos
essenciais da EAD:
a) o Poder Público deve incentivar o desenvolvimento e a veiculação de
programas de ensino à distância em todos os níveis e modalidades de EAD e de
educação continuada;
b) a EAD organiza-se com abertura e regime especiais;
c) caberá aos sistemas de ensino normatizar a produção, controle e
avaliação de programas e autorizar sua implementação;
d) poderá haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas;
e) a EAD terá tratamento diferenciado, que incluirá tanto os custos
reduzidos na transmissão por rádio e televisão, quanto a concessão de canais
exclusivamente educativos e a determinação de um tempo mínimo gratuito para o
Poder Público, em canais comerciais.
Nesse sentido, o Art. 87 da LDB, também faz referência a EAD:
Art. 87. É instituída a Década da Educação, a iniciar-se um ano a

partir da publicação desta Lei.
§ 1º A União, no prazo de um ano a partir da publicação desta Lei,
encaminhará, ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de

Educação, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em
sintonia com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos.
§ 2o O poder público deverá recensear os educandos no ensino
fundamental, com especial atenção para o grupo de 6 (seis) a 14
(quatorze) anos de idade e de 15 (quinze) a 16 (dezesseis) anos de
idade. (Redação dada pela Lei nº 11.274, de 2006)
§ 3o O Distrito Federal, cada Estado e Município, e, supletivamente,
a União, devem: (Redação dada pela Lei nº 11.330, de 2006)
I – matricular todos os educandos a partir dos 6 (seis) anos de idade
no ensino fundamental; (Redação dada pela Lei nº 11.274, de 2006)
II - prover cursos presenciais ou a distância aos jovens e adultos
insuficientemente escolarizados;
III - realizar programas de capacitação para todos os professores em
exercício, utilizando também, para isto, os recursos da educação a
distância;
IV - integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental do
seu território ao sistema nacional de avaliação do rendimento
escolar.
§ 4º Até o fim da Década da Educação somente serão admitidos
professores habilitados em nível superior ou formados por
treinamento em serviço.
§ 5º Serão conjugados todos os esforços objetivando a progressão
das redes escolares públicas urbanas de ensino fundamental para o
regime de escolas de tempo integral.
§ 6º A assistência financeira da União aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, bem como a dos Estados aos seus
Municípios, ficam condicionadas ao cumprimento do art. 212 da
Constituição Federal e dispositivos legais pertinentes pelos governos
beneficiados.

A LDB foi criada em meio à discussão do “Plano Decenal de Educação
Para Todos” entre os anos de 1993 a 2003. Este plano foi comentado na
Conferência de Educação para Todos, em 1990 na Tailândia e, as decisões dessa
conferência foram utilizadas na Declaração Mundial de Educação para Todos (LITTO
e FORMIGA, 2009). É nítida a influência de organismos internacionais desde a
institucionalização da EAD, inclusive com relação a chamada economia de escala.
Mister destacar que o Plano Decenal de Educação (PDE) não tem relação com o
PNE inserido na Constituição. Este reflete a vontade constitucional de eliminar o
analfabetismo e universalizar o ensino fundamental em dez anos.
Todavia, o problema legislativo não paira na Constituição Federal, nem na
LDB: “O grande problema ocorre com os atos normativos inferiores: Os decretos não
são bons; as portarias, em grande parte, são ruins; e a há resoluções e pareceres
desesperadores” (LITTO e FORMIGA, 2009).
Essa distonia legislativa traz prejuízos para a educação como um todo,

entravando o funcionando das instituições, criando óbices desnecessários ao
funcionamento da EAD e incerteza para aqueles que trabalham com essa
modalidade de educação.
Analisarmos a seguir como a UAB se insere nesta mescla de dispositivos
acerca da EAD e das IES públicas e particulares.

2.2 Universidade Aberta do Brasil

Segundo Belloni (2008), a EAD tem uma posição de baixo prestígio na
área educacional, considerada como uma solução paliativa em relação aos sistemas
convencionais de educação e vista, pela maioria, como uma apenas uma segunda
oportunidade para àqueles que não têm oportunidade ou acesso ao sistema de
ensino convencional. Essa preconcepção afeta a credibilidade da EAD como
modalidade de ensino, repercute nas financiadoras da EAD e posteriormente na
própria qualidade do ensino oferecida.
Com a expansão dessa modalidade de ensino, existem, hoje, quanto à
estrutura organizacional duas grandes categorias especializadas na EAD. A singlemode e as chamadas instituições integradas (dual-mode) (BELLONI, 2008).
A single-mode é a instituição criada especialmente para ofertar a EAD,
temos como exemplos as universidades abertas europeias de EAD, como a pioneira
Open University britânica e a Universidad Nacional de Educación a Distancia
Espanhola, a Fern Universitat alemã e a Universidade Aberta de Portugal, que
ofertam única e exclusivamente a EAD (BELLONI, 2008).
Já na dual-mode, a EAD é desenvolvida principalmente no ensino
superior, mas não de modo exclusivo, como, por exemplo, ocorre nas universidades
públicas e privadas dos Estados Unidos e da Austrália (BELLONI, 2008).
As Universidades Abertas, geralmente, apostam na economia de escala
como forma de otimizar os altos custos necessários à implantação do sistema e
investimentos em recursos humanos e técnicos, sendo que a viabilidade em ofertar
a EAD implica em um número grande de alunos, com baixo custo unitário.
Além da oferta de cursos regulares, as universidades abertas ofertam

cursos específicos de formação continuada. Segundo Belloni (2008, p. 93):
Seus serviços abrangem todas as atividades acadêmicas e
administrativas necessárias ao desenvolvimento da aprendizagem e
obtenção de diplomas: definição dos currículos e programas;
planejamento, concepção, produção e distribuição de cursos e
materiais; matrículas e atividades de avaliação; apoio ao estudante e
tutoria. A diversidade e intensidade no uso dos meios técnicos variam
muito de instituição a instituição, mas de modo geral a maioria até o
momento baseia seus cursos principalmente em materiais impressos
e sistemas mais ou menos importantes de tutoria. De modo geral,
existe um equilíbrio entre a oferta de cursos formais regulares e
ações não formais de ensino, ao contrário das universidades
convencionais mais voltadas para a formação inicial, o que confere
às universidades abertas um caráter mais orientado para as
demandas de mercado e as torna mais aptas e mais “prontas”, ou
disponíveis, para enfrentar os desafios colocados pelas novas
demandas de formação decorrentes das mudanças sociais e
econômicas.

Diversas críticas surgiram a esse modelo organizacional, seja pela
centralização de suas atividades, seja pela burocratização e pouca flexibilidade,
características comuns da economia de escala, associada à produção de longo
prazo para corresponder as demandas e exigências de custo/benefício dos cursos.
Quanto às instituições do tipo “integrado” ou dual-mode, estas operam
como universidades convencionais de ensino presencial e regular e possuem maior
credibilidade na área educacional.
Na prática, segundo Belloni (2008),essas instituições possuem quase as
mesmas dificuldades de adaptação às exigências do mercado, eis que o ensino e a
integração das TIC ou de modelos de aprendizagem mais abertos são um desafio
para qualquer instituição de ensino.
A EAD nos EUA é definida como um processo, nessa perspectiva,
ocorrendo em uma grande variedade de quadros institucionais e currículos
(BELLONI, 2008).
Já a UAB, segue a tendência mundial de expansão e interiorização da
educação superior pública e gratuita no país, pois surgiu do reconhecimento das
dificuldades geográficas e econômicas do país.
Esse é o caso do Brasil, país em que as dificuldades regionais são
claramente delimitadas, onde o ensino não alcançou a população que mora longe

dos grandes centros urbanos e a oferta de vagas é insuficiente para atender a
grande demanda populacional.
Assim, é patente a importância do Decreto 5.800/2006, cujo objetivo é
ampliar o acesso à educação superior, pelas universidades públicas, entre outros,
conforme art. 1º e os demais incisos na modalidade a distância:
Art. 1o Fica instituído o Sistema Universidade Aberta do Brasil - UAB,
voltado para o desenvolvimento da modalidade de educação a
distância, com a finalidade de expandir e interiorizar a oferta de
cursos e programas de educação superior no País.
Parágrafo único. São objetivos do Sistema UAB:
I - oferecer, prioritariamente, cursos de licenciatura e de
formação inicial e continuada de professores da educação
básica;
II - oferecer cursos superiores para capacitação de dirigentes,
gestores e trabalhadores em educação básica dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios;
III - oferecer cursos superiores nas diferentes áreas do
conhecimento;
IV - ampliar o acesso à educação superior pública;
V - reduzir as desigualdades de oferta de ensino superior entre as
diferentes regiões do País;
VI - estabelecer amplo sistema nacional de educação superior a
distância; e
VII - fomentar o desenvolvimento institucional para a modalidade
de educação a distância, bem como a pesquisa em
metodologias inovadoras de ensino superior apoiadas em
tecnologias de informação e comunicação. (grifou-se).

O Sistema UAB não é uma “nova instituição de ensino”. A UAB é
articulada pelos governos estaduais e municipais e pelas instituições públicas de
ensino superior, cuja meta é a educação inicial ou continuada de professores, além
de oferecer cursos superiores nas diferentes áreas do conhecimento, entre outros
objetivos.
O Sistema UAB teve sua instituição através do Decreto-Lei nº 5.800/2006
e desde então só tem evoluído em número e abertura de vagas, como uma
principais políticas de formação de professores da educação básica no Brasil.
O sistema UAB não apenas visa a formação. Para Mota (2009, p. 300):
Trata-se de um marco histórico para a educação brasileira e que será
amalgamado na produção coletiva de iniciativas compatíveis com a
necessidade de revigoramento do modelo de formação superior no

Brasil – tradicionalmente baseado em formação acadêmica inicial,
não continuada – e no repensar a educação ao longo da vida,
considerando-se as progressivas e profundas reestruturações das
relações profissionais, bem como a emergência de novas
competências para o trabalho, provocadas pelos constantes avanços
tecnológicos em nossos dias.

Pode-se

considerá-lo

como

culminância

diversas

ações

governamentais que visam transformar o Brasil num país mais competitivo no
cenário internacional através da apropriação do conhecimento tecnológico (BUCCI,
2006).
Em 2005 a Coordenação de Aperfeiçoamento de Nível Superior - CAPES
(2005) publicou edital, solicitando às prefeituras municipais e governos estaduais a
inscrição de projetos com condições mínimas para implantação de pólos de apoio
presencial. Para Mota (2009, p. 300) estes polos significam
[...] fundamentalmente, um local estruturado [que] atenda
adequadamente estudantes de cursos a distância. Seria o espaço
onde o estudante teria acesso local a biblioteca, laboratórios
acadêmicos (de química, física e biologia, entre outros), laboratório
de informática (por exemplo, para acessar os módulos de curso
disponíveis na Internet), teria atendimento de orientadores
acadêmicos, assistiria às aulas, realizaria práticas de laboratórios
etc. Em síntese, o polo é o ‘braço operacional’ das instituições de
ensino superior na cidade do estudante ou na mais próxima dele.

Num segundo momento, 76 Instituições Federais de Ensino Superior
foram convidadas a apresentar propostas de cursos na modalidade a distância,
responsabilizando-se o MEC pelo integral financiamento dos cursos ofertados.
O regime colaborativo em que está inserido a UAB ajuda a fortalecê-la,
nos termos do art. 1º, II do Decreto 5.800/2006: “II - oferecer cursos superiores para
capacitação de dirigentes, gestores e trabalhadores em educação básica dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;”.
No mesmo sentido, o art. 2º incentiva o regime colaborativo da UAB:
Art. 2o O Sistema UAB cumprirá suas finalidades e objetivos sócioeducacionais em regime de colaboração da União com entes
federativos, mediante a oferta de cursos e programas de educação
superior a distância por instituições públicas de ensino superior, em
articulação com pólos de apoio presencial.

Trata-se da aplicação de um federalismo cooperativo na seara
educacional, com descentralização das atividades pedagógicas e administrativas
dos cursos e programas ofertados a distância pelas IES públicas.
Há que se destacar que o Sistema UAB é um sistema público, envolvendo
tão somente IES públicas, focando principalmente ações de formação de
professores, demonstrando a expressa opção do poder público em expandir a
modalidade a distância no ensino superior. Parece haver mesmo a tendência de que
esta modalidade passe a ser o principal investimento público no nível superior.
Na esteira dessa expansão destaca-se o REUNI, instituído pelo Decreto
6096, de 24 de abril de 2007, como uma das ações que integram o PDE. A
expansão, física, acadêmica e pedagógica, teve início em 2003, com previsão de
conclusão para 2012 (BRASIL, 2007).
Regido pelas Diretrizes Gerais do PDE, o objetivo do REUNI é criar
condições para a ampliação do acesso e permanência de alunos no Ensino
Superior, no nível de graduação, com o aumento da qualidade dos cursos e mais
adequado aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos das IES
federais, respeitando as peculiaridades das IES e estimulando a diversidade do
sistema (BRASIL, 2007).
Quanto à UAB, o Ministério da Educação firma convênios e acordos de
cooperação técnica com IES públicas, cujo credenciamento tenha se dado nos
termos do Decreto 5.622/2005, anteriormente estudado, para o oferecimento de
cursos e programas de EAD no sistema UAB.
Esta articulação deve ser realizada mediante a publicação de editais pelo
MEC, como aquele citado parágrafos acima.
As

despesas

Sistema

UAB

são

custeadas

pelas

dotações

orçamentárias consignadas anualmente ao MEC e ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), respeitados os limites de movimentação e
empenho de pagamento da programação orçamentária e financeira.
O MEC coordenará a implantação, o acompanhamento, a supervisão e a
avaliação dos cursos do Sistema UAB, oferecendo incentivos através da criação e
consolidação de uma rede de apoio à EAD e

a consolidação de uma comunidade de pesquisadores em TIC, como
um dos elementos viabilizadores e sustentadores da UAB, também
ocorrerá por meio de um Programa de Bolsas de Pesquisa em EAD
nos moldes das atuais Bolsas de Produtividade em Pesquisa do
CNPq. O Programa de Bolsas permitirá a sistematização, em caráter
nacional, dos principais projetos acadêmicos em curso, bem como
uma visão geral da área de EAD. Nessa perspectiva, a comunidade
acadêmica poderá se conhecer melhor e compartilhar experiências e
conhecimento em nível superior ao atual (MOTA, 2009, p. 302).

Para os autores citados, a UAB não é uma nova instituição de ensino. As
instituições de ensino superiores enviam propostas de cursos pela modalidade EAD
para o MEC, principalmente nos municípios que não ofertam cursos superiores ou
as vagas são insuficientes para atender a demanda.
Cabe ao MEC avaliar as propostas e a viabilidade de ofertas tais cursos.
A demanda por serviços educacionais e formação profissional cresce a cada dia e as
instituições de ensino superior não conseguem atender satisfatoriamente a esse
público.
O governo brasileiro limita as despesas para a Educação, restringindo o
crescimento das instituições públicas, a EAD tenta, por outro lado, minimizar esses
efeitos, ampliando o número de vagas para Educação.

2.3 EAD e democratização do ensino superior

Da análise da EAD, enquanto instrumento para democratização e
expansão do ensino superior promovido pelo Estado e cada vez mais ampliado pelo
setor privado, surgem questionamentos acerca do ensino de massa. Desse modo,
cremos que a política educacional influencia diretamente nos procedimentos para
credenciamento de IES para EAD.
Se, por um lado, é desejável que cada vez mais indivíduos tenham
acesso ao ensino superior, diante do grande aumento de matrículas e, em função
mesmo das características da EAD, fica impossível reproduzir em tamanha escala o
ensino “artesanal”.
Sobre esse crescimento do ensino superior no Brasil, em comparação até

com outros países, Braga (1989) apud Marback Neto (2007, p. 12) afirma que

[...] o modo como isso foi realizado, com ensino de elite e ilhas de
excelência sobretudo no interior do setor público e ensino de massa,
sobretudo no interior do setor particular, dá margem a muitas
interrogações. Essa dicotomia entre público e particular seria mais
eficiente que a experiência argentina ou mexicana, de grandes
universidades públicas de massa? Se a diversificação existe de fato,
por que não reconhecê-la legalmente e racionalizar uma melhor
distribuição do trabalho educacional? Por que não localizar melhor a
pesquisa, o ensino profissionalizante, a cultura geral e a prestação
de serviços? Por que discriminar o privado a favor do público, o póssecundário a favor do universitário, o ensino a favor da pesquisa,
sem critérios outros de qualidade e eficiência?

A par das fortes críticas e questionamentos expendidos pelo autor acima,
com a evolução das mídias tecnológicas e do ensino EAD, não haveria motivo para
as IES públicas se furtarem de acompanhar a evolução da sociedade. Aliás, manter
um ensino exclusivamente voltado para o modelo tradicional implica na manutenção
de um padrão elitista de ensino, haja vista que a população exterior às elites busca a
educação como meio de aperfeiçoamento das capacidades laborais, meio de
alcançar uma posição no mercado de trabalho e na sociedade do novo mundo
globalizado, uma formação mais objetiva e técnica (LITTO e FORMIGA, 2009).
Acerca disto, convém notar que, segundo Mercado (1999, p. 32):
Essa nova sociedade é fundada no conhecimento, que se organiza
fundamentalmente a partir da aplicação dos conhecimentos de seus
cidadãos. A produção do conhecimento, o acesso a ele, o seu
domínio já não são privilégios de algumas pessoas ou instituições. O
conhecimento hoje se produz em vários espaços e por múltiplos
agentes [...].

Segundo Dreze e Debelle (1983, p. 100), o ensino superior deve adequarse ao contexto social em que se situa:
[...] a universidade traz a marca do contexto social e [...] seu
crescimento está ligado, necessariamente, à sua implicação dentro
dos objetivos da sociedade. Em termos claros, quanto mais a
universidade, numa sociedade, é importante e central, mais ela está
a serviço desta última. Como todas as sociedades modernas querem
realizar seu desenvolvimento econômico ideal em cada situação
dada, é necessário ver em que e como a Universidade contribui
nesse aspecto. É aí que intervêm exigências específicas cujo
aspecto qualitativo é primordial.

IES,

enquanto

instituição

social,

mostram

com

grande

responsabilidade social, uma vez que são, como indica Volpi (1996) um sistema
vivo, com função de recepção social, produção pela investigação e difusão do
conhecimento. Neste desiderato somos também uma Sociedade da Informação, que
é transmitida por meios de comunicação de massa que, de acordo com Mercado
(2002, p. 12),
frente a esta situação, as instituições educacionais enfrentam o
desafio não apenas de incorporar as novas tecnologias como
conteúdos do ensino, mas também reconhecer e a partir das
concepções que os aprendizes têm sobre essas tecnologias para
elaborar, desenvolver e avaliar práticas pedagógicas que promovam
o desenvolvimento de uma disposição reflexiva.

Nesse sentido, Castro (2006, p. 213) utiliza a metáfora de transferência
da Revolução Industrial para o ensino superior:
[...] de fazer o mesmo que fez a Revolução Industrial, transformar
processos artesanais em processos fabris, capazes de garantir uma
produção, mais barata e sem perda de qualidade. Precisamos do
ensino para grandes números, com manutenção de um padrão
aceitável de qualidade. Isso só pode acontecer com mudanças
tecnológicas paralelas às que deram lugar à Revolução Industrial .

Isto é o resultado da pressão de demandas contraditórias: “[...] a pressão
das populações trabalhadoras e das camadas médias pela ampliação do acesso às
oportunidades educacionais, e a pressão das elites dirigentes pela formação para o
trabalho nas modernas sociedades industriais [...]” (CAMPOS, 2002, p. 16).
Discorremos acerca da evolução da educação no Brasil e das
características das IES públicas e privadas. O que se denota é quase sempre uma
conformação centenária: um professor e seus alunos numa sala de aula, no qual
todo o processo produtivo e de aprendizagem é cuidado em todas as dimensões
pelo professor, que varia suas técnicas gerenciais conforme o número de alunos
(CASTRO, 2006).
Nesse sentido, Castro (2006, p. 214-215), aduz que:
tradicionalmente, o ensino superior é o fim da linha de um processo
de progressivo desbaste dos efetivos escolares. [...] Pelas razões
que conhecemos, permanecem no sistema os academicamente mais

bem dotados – que quase sempre são os socialmente melhor
situados na sociedade. Ou seja, a escola se elitiza intelectualmente,
o que não é intrinsecamente mau. E a escola se elitiza socialmente,
o que é péssimo, mas resulta de fatores com os quais lidamos de
forma muito inadequada. De fato, os países mais denodadamente
dedicados a criar igualdade de oportunidades educativas têm uma
depuração acadêmica que corre paralela à depuração social.

Desse processo resulta que, com poucos alunos chegando ao ensino
superior, é possível às instituições ofertar um ensino artesanal. Aliás, o pouco
quantitativo de indivíduos é essencial para a manutenção da qualidade nesse
processo que é altamente custoso, em termos financeiros, já que é a elite intelectual
de professores ensinando para uma elite intelectual, pouco numerosa, de alunos
(CASTRO, 2006). O autor explica a situação nos seguintes termos:
[...] no todo, estamos falando de uma solução ajustada aos números
existentes: ensino para poucos com tecnologia artesanal. Assim
como há poucos lutiers de altíssima qualificação, há uma demanda
restrita para violinos de excepcional sonoridade [...]. (CASTRO, 2006,
p.216)

Com efeito, aumentando a demanda, o que diferencia as instituições de
ensino superior e as políticas públicas em matéria de educação, nesse contexto de
revolução educacional, é forma como lidar com os grandes números: “[...] Alguns
simplesmente ampliaram o número de alunos em sala de aula. Outros introduziram
modificações nos formatos organizações do ensino, incluindo até educação à
distância” (CASTRO, 2006, p. 218).
Alguns países, como os Estados Unidos e Argentina, optaram inicialmente
por aumentar o tamanho das salas de aula para abrigar centenas de alunos. No
caso das IES argentinas, segundo Tavares e Chambouleyron (2001, p.51):
[...] Para enfrentar a dificuldade desses grandes números [...] ao
invés de aulas dadas para pequenos grupos, digamos 40 ou 50
alunos, professores experientes ensinam a aproximadamente 500
alunos, em grandes salas ou anfiteatros. Os assistentes desses
professores cuidam das aulas práticas, dos laboratórios, das
respostas a dúvidas etc. Esse sistema também é adotado em alguns
países europeus [...] As aulas em Paris-Sorbonne são dadas em
anfiteatros que podem acomodar de 200 a 500 alunos.

O Brasil, por sua vez, através de sua política de expansão do ensino
superior e institucionalização da EAD pela UAB optou por lidar com os grandes

números com outro formato de organização do ensino superior.
Há que se advertir, porém, que a questão do número de alunos por sala
de aula e/ou professor é tão problemática quanto a questão da capacidade do
sistema de aumentar o número de professores qualificados para “ensinar” esta
massa de discentes. É aqui que o uso da EAD contribui para a mitigação do
problema. Nesse sentido, segundo Litto (2002, p. 25):
No Primeiro Mundo, estamos vendo uma mudança no perfil do corpo
docente. Com o aumento da demografia estudantil, a competição
para obter e fixar professores está cada vez mais acirrada. No
Canadá, por exemplo, 33 por cento do corpo docente universitário
tem mais de 55 anos e 50 por cento tem entre 40 e 54 anos. Se nos
países em desenvolvimento a EAD serve, em parte, para garantir aos
excluídos o acesso ao conhecimento, nos países desenvolvidos ela é
usada como estratégia para recursos humanos cada vez mais
especializados, dispendiosos e escassos.

Nessa medida, a EAD, enquanto instrumento de ensino de massa, amplia
o número de vagas ao passo em que reduz os custos. O desafio, então, passa a ser
a qualidade.
O procedimento de credenciamento de IES para oferta de ensino na
modalidade EAD é um dos balizadores dessa qualidade, estando inserido no
contexto das políticas públicas para expansão do ensino superior em todo o território
nacional, seja através de instituições privadas, seja através do Sistema UAB.
Ao analisar o tema a partir do discurso de uma revista especializada na
matéria, Sabbatini (2012, p. 9) assevera que a tônica geral é “[...] a crítica e o
rebatimento de ações regulatórias exercidas tanto no âmbito das leis e portarias,
como das ações de fiscalização do MEC, entendidas como barreiras para a
operacionalização dos projetos e da oferta do setor privado [...]”.
Ainda segundo Sabbatini (2012, p. 10), a UAB, inserida nesse contexto,
não é objeto de crítica, como podia aparentar ser em razão de uma suposta
concorrência entre o setor público e o privado. Ao contrário,

[...] ações públicas como a UAB e os objetivos de democratização do
acesso e de interiorização do ensino superior tenham sido
frequentemente utilizados como justificativa para a adoção da
educação a distância, respaldando a ação do setor privado. Contudo,
a interpretação deixa claro que este contexto também é benéfico

para as instituições particulares, consistindo uma importante fatia de
mercado a ser explorada, possivelmente permitindo a expansão (ou
a manutenção) do número de matrículas [...] Nesse sentido, os textos
“cobram” a existência de políticas públicas que incentivem a
ampliação e a massificação do sistema em direção às classes
socioeconômicas
emergentes,
incluindo
uma política
de
crédito/financiamento estudantil que contemple especificamente a
EAD.

Assim, para que a massificação do sistema não atenda apenas a
interesses mercadológicos e privatísticos, a instituição de índices e de avaliações
criteriosas para o credenciamento e sua manutenção são essenciais.
Ademais, ao se observar que a UAB é usada como justificativa e
elemento legitimador das atividades e da expansão da EAD pelas IES privadas, a
fiscalização ao estrito cumprimento pelas IES públicas participantes do Sistema UAB
das leis e portarias que regem o tema deve ocorrer de forma exemplar, espraiandose para o setor privado, de modo a conferir segurança e legitimidade para as IES,
mas, principalmente para a sociedade que irá usufruir dos serviços educacionais,
públicos ou privados.

3. CREDENCIAMENTO PARA OFERTA DE EAD: base jurídica

No mundo da natureza, as leis são impostas independentemente da
vontade humana. São leis físico-matemáticas regidas pelo princípio da causalidade,
avalorativas. Para Reale (2010) são proposições descritivas, verdadeiras ou falsas,
cuja principal característica é a impossibilidade de violação, pertencentes que são ao
mundo do ser.
Tendo isso por base, segundo Montesquieu (2005), todos os seres têm as
suas leis, haja vista que as leis são as relações necessárias que resultam da
natureza das coisas.
O Direito se situa no mundo cultural da criação humana, cujos objetos
possuem agregados de valor, dispõem de diversos significados, ensejando
processos interpretativos.
A cultura escolar brasileira é muito formalista e tende a encarar a EAD
como uma modalidade de segunda categoria, de menor qualidade por essência, o
que não é verdade.
O que leva a essa perspectiva é um fator histórico e socioeconômico.
Como

vimos

anteriormente,

EAD

Brasil

remonta

aos

cursos

por

correspondência, direcionados para as pessoas não incluídas no sistema
educacional superior, fosse pela necessidade de profissionalização e ingresso mais
rápido no mercado de trabalho, fosse pela ausência de recursos econômicos para
custear um curso superior. Era, portanto, uma modalidade que se direcionava às
camadas menos favorecidas econômica e/ou socialmente da sociedade, aqueles
que

não

podiam

custear

uma

educação

qualidade

(TAVARES

CHAMBOULEYRON, 2001).
Por compreender a relevância e o papel desta modalidade no mundo
tecnológico atual é que o ordenamento jurídico esmera-se em valorar, organizar e
detalhar as condições de seu funcionamento e, em relação às instituições de ensino,
o credenciamento para oferta de EAD.

As normas jurídicas exercem no contexto social o papel de regular
condutas, organizando-as e sistematizando o funcionamento da sociedade,
pacificando as relações sociais. Por ser essencialmente uma criação humana, o
direito modifica-se conforme o local e o tempo em que é criado, o contexto
sociocultural em que nasce.
Quando se trata de EAD, entretanto, as normas jurídicas além de uma
função regulatória exercem ainda o peculiar papel de fornecer segurança à
sociedade. “É neste cenário que se deve enxergar a legislação que regulamenta
essa modalidade como fundamental para a quebra do paradigma da qualidade e da
estigmatização que tem dominado a história da educação durante anos” (LESSA,
2010, p.7). Regulação por si só, porém, não é o bastante, conforme Chaves Filho
(2012, p. 347):
[…] os mecanismos que viabilizam educação com padrão de
qualidade, em suas diferentes modalidades, tampouco seriam
efetivas para todos os cidadãos sem a previsão de normas.
Por outro lado, o marco regulatório também resguarda a instituição
educacional quanto à segurança jurídica dos processos que
decorrem das ofertas, dentre os quais os direitos que passam a ter
os egressos diplomados, no tocante à prova da formação recebida
para o ingresso do profissional no mercado de trabalho.

A legislação de regência da EAD no Brasil está em formação e evoluindo.
O quadro a seguir mostra como tem se dado esse processo:

Quadro 1: Evolução da EAD no Brasil após a LDB/1996
Ano
1996
1998
1998
1998
2001

2001

Evento
Lei n.º 9.394. Institui oficialmente a EAD no artigo 80 da LDB/1996.
Decreto n.º 2.561/98. Revogado pelo Dec. Nº 5.622/05. Governo define o que é
EAD.
Decreto n.º 2.494/98. Revogado pelo Dec. Nº 5.622/05. Credenciamento de
instituições para oferta de cursos a distância dirigidos à educação de jovens e
adultos, ensino médio e educação profissional de nível técnico.
Portaria do MEC n.º 301/98. Revogada pela Portaria do MEC n.º 4.361/04.
Normatizava os procedimentos de credenciamento de instituições para a oferta de
cursos de graduação e educação profissional tecnológica a distância.
Portaria do MEC n.º 2.253. Revogada pela Portaria do MEC n.º 4.059/04.
Autorizava as IPES a introduzirem, na organização pedagógica e curricular de seus
cursos superiores reconhecidos, a oferta de disciplinas que, em seu todo ou em
parte, utilizem método não presencial.
Resolução CNE/CES n.º 1. Estabelece as normas para o funcionamento de cursos
de pós-graduação que desejam ofertar cursos na modalidade a distância.

2004
2004

2005

2005
2006
2006
2006
2007
2007
2007
2007
2007
2008

2008

Portaria do MEC n.º 1180. Institui a Comissão Especial de Acompanhamento e
Verificação, incumbida de acompanhar e verificar a exatidão do cumprimento das
disposições estabelecidas na Resolução CES/CNE nº 1/2001.
Portaria do MEC n.º 2051. Estabelece a periodicidade das avaliações dos cursos
de graduação independentemente da modalidade. Com relação aos alunos
estabelece a aplicação de questionário socioeconômico no primeiro e no último ano
do curso para compor seu perfil.
Portaria do MEC n.º 3.643. Revogada pela Portaria do MEC nº 1.028/06. Definia
qual o órgão competente para habilitar o credenciamento de novas instituições de
educação superior (IES) que ofereçam cursos na modalidade a distância.
Portaria do MEC n.º 4.059. Define o que o governo compreende por modalidade
semipresencial. Regulamenta que poderão ser ofertadas as disciplinas integrantes
do currículo que utilizem modalidade semipresencial, integral ou parcialmente,
desde que esta oferta não ultrapasse 20% da carga horária total do curso.
Portaria do MEC n.º 4.361. Estabelece os processos de credenciamento e
recredenciamento das IES que ofertam cursos nas modalidades presencial e a
distância.
Portaria do MEC n.º 4.363. Define que as IES credenciadas para oferta de EAD
poderão oferecer cursos superiores de formação específica a alunos portadores de
certificados de conclusão do nível médio ou superior que demonstrem capacidade
de cursá-los com proveito, mediante processo seletivo estabelecido pelas mesmas.
Decreto n.º 5.626. Estabelece que a programação visual dos cursos de nível médio
e superior, preferencialmente os de formação de professores, na modalidade de
educação a distância, deve dispor de sistemas de acesso à informação como janela
com tradutor e intérprete de LIBRAS.
Decreto n.º 5.622. Regulamenta o art. 80 da Lei 9.394/96.
Decreto n.º 5.800. Institui o Sistema UAB, definindo seus objetivos, metas, dentre
outras questões relacionadas ao sistema.
Portaria do MEC n.º 300. Revogada. Aprovava, em extrato, o Instrumento de
Avaliação Externa de Instituições de Educação Superior do Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Superior – SINAES.
Resolução FNDE/CD/n.º 44. Estabelece as diretrizes do Sistema UAB, seus
participantes e suas competências.
Decreto n.º 6.303. Altera a redação dos arts. 10, 12, 14, 15 e 25 do Decreto n.º
5.622/06.
Portaria Normativa do MEC n.º 2. Dispõe sobre os procedimentos de regulação e
avaliação da educação superior na modalidade a distância.
Portaria Normativa do MEC n.º 40. Destacamos o estabelecimento das
disposições peculiares aos processos de credenciamento, autorização e
reconhecimento para oferta de EAD.
Resolução do MEC nº 1. Estabelece normas para o funcionamento de cursos de
pós-graduação Lato Sensu, em nível de especialização na modalidade a distância.
Referencial de Qualidade para EAD. Documento norteador para o governo ao
subsidiar os atos legais do poder público referentes aos processos específicos de
regulação, supervisão e avaliação da modalidade a distância.
Portaria do MEC n.º 1.081. Destaca como indicador exclusivo para EAD a
avaliação dos itens: (a) efetividade na utilização dos mecanismos gerais de
interação entre professores, alunos, tutores e tecnologias; (b) adequação e
atualização das ementas, programas e bibliografias dos componentes curriculares,
considerando o perfil do egresso e (c) formas de acesso dos alunos de cursos a
distância à bibliografia básica, complementar e a periódicos.
Resolução CD/FNDE nº 24. Dentre as providências, destacamos que o Estado
define como participantes do Sistema UAB a CAPES, o FNDE e as IPES, assim
como as suas respectivas atribuições e obrigações.

2008
2010

Portaria do MEC n.º 1264. Institui Instrumento de Avaliação Externa de Instituições
de Educação Superior do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior –
SINAES
Resolução CNE/CES n.º 3. Regulamenta o Art. 52 da Lei nº 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, e dispõe sobre normas e procedimentos para credenciamento e
recredenciamento de universidades do Sistema Federal de Ensino.

Fonte: Adaptado de: SANTOS (2011, p. 41-43).

Há estudiosos que acreditam que a normatização atual restringe a
modalidade EAD, enquanto outros julgam ser a legislação brasileira clara e
específica o suficiente (LESSA, 2010).
As diferentes formas de enxergar a base normativa que sustenta a EAD
no Brasil surgem das diferentes interpretações do texto legal. Para clarificar o tema,
cabe diferenciar os clássicos conceitos de hermenêutica, interpretação e aplicação.
A primeira consiste na ciência da interpretação, sendo que a interpretação
é espécie do gênero hermenêutica. Interpretar significa revelar o conteúdo,
significado e alcance de uma norma, a fim de que a norma concretize sua incidência,
nos explica Bonfim (2006). Desse modo, o final do processo de interpretação será a
aplicação, que nada mais é do que a concretização da norma, a incidência dela na
realidade fática, efetivamente.
Este procedimento necessita de uma análise sistemática de todo o
ordenamento jurídico como também de uma revisão da vontade do legislador e
adaptação do que dispõe a lei às exigências da sociedade contemporânea.
Tentaremos aqui fornecer as interpretações que mais se adéquam às
finalidades e particularidades da EAD. Pois, entendemos que a lei não é suficiente
para nos “exorcizar dos desvios de comportamento” que os contrários à educação a
distância colocam como fundamento para uma legislação mais severa, como explica
Lobo Neto (2009, p. 133):
[...] não são poucos os que acreditam ser uma necessidade
imperiosa estabelecer um forte esquema regulador. Caso contrário,
abusos acontecerão. Talvez se pudesse pensar diferentemente.
Temos de convir que as falcatruas já foram inventadas na educação
presencial e, além do mais, o que seria básico é que a maioria dos
desvios na educação não é assunto do Conselho Nacional de
Educação, continua a ser um assunto policial. A ameaça de
ocorrência de desvios não pode ser o fundamento inspirador do
corpo de leis e normas da educação.

Tendo as assertivas acima expendidas por base, merecem análise

pormenorizada o princípio da legalidade e os se guintes textos normativos: art. 80 da
LDB, Decreto nº 5.622/2005, Decreto nº 5.773/2006, Portaria Normativa nº 02/2007
e a Lei do SINAES (Lei 10.861/2004).

3.1 O Princípio da Legalidade

A legalidade insere-se nesse contexto como um princípio nitidamente
voltado para a aplicação das normas jurídicas, sua efetividade.
Nesse sentido, Reale (1996) associa a ideia de justiça ao conceito de
ordem, considerando inerente ao conceito de justiça. Para o autor a justiça é o valor
mais urgente do sistema jurídico, aquele que é o alicerce de toda a matriz axiológica
de um ordenamento, declarando o que é ou não lícito.
Nesse aspecto, a noção de obrigatoriedade está intrínseca à noção de
legalidade jurídica, vinculando valores às condutas sociais na busca por justiça.
Nesse contexto, é também objetivo do direito a paz social, motivo pelo
qual se faz necessária certa estabilidade das relações.
Assim sendo, o Estado de Direito tem como valor elementar a legalidade.
Isso porque o Estado de Direito funda-se na subordinação do próprio Estado às
normas que produziu validamente, tornando sua conduta previsível pelos indivíduos.
Essa previsibilidade é denominada segurança e sem ela é impossível a existência
do Estado de Direito.
Sendo o Brasil um Estado de Direito, também aqui esse princípio é
basilar, expressamente previsto na Constituição Federal de 1988, senão vejamos:
- O princípio da legalidade penal (art. 5º, XXXIX);
Por se tratar de um Estado de Direito, a atividade legiferante ganha
destaque quando se trata do princípio da legalidade, principalmente pelo caráter
legitimador, no Brasil, da democracia, da eleição pelo povo, da qual advém todo
poder. A lei é um instrumento de estabilidade, de segurança e legitimação.
Destarte, a legalidade é elemento que deve se espraiar por todas as
áreas e setores de decisão da sociedade, desde o processo legiferante, passando
pelas decisões judiciais até os atos normativos e autorizativos do poder executivo

em matéria de educação.
Passemos agora a detalhar a base legal do credenciamento das IES para
oferta na modalidade EAD, que tem como pilares: os art. 80 e 81 da LDB, o Decreto
nº 5.622/05, o Decreto nº 5.773/2006, a Portaria normativa do MEC nº 40/2007,
Portaria do MEC nº 10/2009 e a Lei do SINAES – Lei 10.861/2004.

3.2 Art. 80 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação

O credenciamento para oferta de cursos na modalidade EAD encontra
sua principal base jurídica na LDB, primeiro documento legislativo a definir EAD
como a conhecemos hoje, sendo o vórtice para a criação e detalhamento da
modalidade em decretos, portarias e outros textos normativos.
A avaliação de funcionamento da EAD requer que passemos em revista
os principais dispositivos deste texto legal.
Primeiramente, merece destaque o art. 80 da supracitada norma jurídica:
Art. 80. O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a
veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e
modalidades de ensino, e de educação continuada.
§ 1º A educação a distância, organizada com abertura e regime
especiais, será oferecida por instituições especificamente
credenciadas pela União.
§ 2º A União regulamentará os requisitos para a realização de
exames e registro de diploma relativos a cursos de educação a
distância.
§ 3º As normas para produção, controle e avaliação de programas de
educação a distância e a autorização para sua implementação,
caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver
cooperação e integração entre os diferentes sistemas.
§ 4º A educação a distância gozará de tratamento diferenciado, que
incluirá:
I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de
radiodifusão sonora e de sons e imagens e em outros meios de
comunicação que sejam explorados mediante autorização,
concessão ou permissão do poder público;
II - concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas;
III - reserva de tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público, pelos
concessionários de canais comerciais. (grifou-se).

O artigo 80 caracteriza a EAD como modalidade de ensino cuja mediação
didática entre professores e alunos dá-se através de TIC, integrando alunos e

professores que não estão fisicamente no mesmo lugar e/ou tempo.
Há de se observar, inicialmente, a obrigação de fazer imposta ao Poder
Público no sentido de incentivar o desenvolvimento e a veiculação de programas de
ensino a distância em todos os níveis e modalidades.
O texto normativo impõe um dever ao Estado de agir positivamente, o que
deve acontecer por meio de políticas públicas.
As políticas públicas consistem, conforme Acioli (2006, p. 111) no “[...]
conjunto de ações que o Poder Público realiza, visando o efetivo exercício da
igualdade”, se inserindo no texto constitucional no capítulo que trata dos direitos e
garantias fundamentais sociais, e principalmente na ordem social.
Existe uma inter-relação entre a área política e a sociedade civil quando o
tema de que se trata compreende políticas públicas.
É a partir da definição de políticas públicas que o Poder Público
estabelece os planos, metas e ações a serem cumpridos.
Os planos devem incluir o planejamento econômico e orçamentário, as
condições de efetivação, o que será realizado pela via legislativa e o que ficará sob
responsabilidade de concretização do Poder Executivo.
São três as fases porque passam as políticas públicas: formulação,
execução e avaliação. Na formulação o Poder Público, em sede Legislativa define os
interesses públicos que irá priorizar, de modo “racional e coletivo”, assinala Acioli
(2006, p. 113).
Trata-se da fase mais “discricionária”, em face dos inúmeros conceitos
indeterminados e abstratos impostos pela Constituição como padrão de conduta, ou
metas para o Estado, configurando o que Dworkin (2002).
chamou de policies, bem como os presentes sob forma de princípio
jurídico, além da dificuldade existente quando o legislador não relaciona a ação
governamental como dever fundamental.
A execução, por seu turno, constitui a segunda fase, e far-se-á quando as
políticas públicas já estiverem instituídas por lei. Nessa instância, o Poder Público,
por via administrativa e financeira, destina os recursos para a concreção das metas
e ações previstas pela lei.

Já a avaliação, última fase, será o momento de averiguar os efeitos
sociais e jurídicos na realidade prática, produzidos pela execução das políticas
públicas.
O artigo 80 da LDB estipula, em seu § 4º políticas públicas de estímulo à
EAD, estabelecendo um tratamento diferenciado que inclui a redução de custos de
transmissão em canais comerciais de radiodifusão sonora e de sons e imagens, bem
como em outros meios de comunicação que sejam explorados mediante
autorização, concessão ou permissão do poder público, concessão de canais com
finalidades exclusivamente educativas e a reserva de tempo mínimo, sem ônus para
o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais. “[...] Como se pode
ver, apesar de genérica, a LDB/1996 mostra preocupação significativa com o EAD”
(FÉTIZON, 2010, p. 161).
Porém, para Carneiro (2012), as estações de rádio e TV não tem
cumprido a contento esta política diferenciada. “[...] Na verdade, as estações de
rádio e TV só cumprirão esta norma legal quando descobrirem que, com cidadãos
mais educados, terão mais chance de retorno comercial. Por isso, a tendência é
mudar rapidamente esta conduta das emissoras” (CARNEIRO, 2012, p. 131).
Mesmo com decretos regulamentando a EAD, o uso privilegiado de
canais de meios de comunicação, mas até hoje não houve regulamentação das
tarifas privilegiadas para a educação. “[...] Ao contrário, algumas facilidades foram
revogadas, como a obrigatoriedade do horário semanal de programas estritamente
educativos. O esfarrapado pretexto da revogação foi denunciá-las como ‘entulho
autoritário’.” (LOBO NETO, 2009, p. 132).
Em todo caso, o Poder Público tem adotado outras medidas para
promover a EAD. Uma das que se destaca é a criação da Secretaria de Educação a
Distância (SEED) dentro da estrutura do MEC. Esta Secretaria encontra-se
atualmente extinta, estando suas atividades vinculadas à Secretaria de Educação
Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão (SECADI), Secretaria de
Educação Básica e Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior
(SERES), mas os programas foram mantidos, a exemplo dos seguintes: E-Tec, EProinfo, Sistema UAB e TV Escola.
Tais políticas públicas e programas, de outro lado, demonstram como o

art. 80 não cinge-se apenas aos programas de EAD, mas também aos programas de
educação continuada, o que denota a adoção do conceito de educação como
processo contínuo em vez de produto pronto e acabado.
Trata-se de uma visão pedagógica que requer uma atitude pró-ativa, com
foco no aluno-cidadão e sua aprendizagem num processo contínuo e interativo.
É este o objetivo que qualquer programa educacional ou legislação deve
procurar atingir para concretizar os princípios constitucionais que tratam dos direitos
dos cidadãos em matéria de educação. A educação é um direito social e deve ser
garantido a todos pelo poder público (art. 5º, caput da Constituição Federal de 1988).
Por poder público deve-se entender a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios conjuntamente, haja vista ser esta matéria de competência material
comum e legislativa concorrente de todos os entes federativos (art. 23, V da
Constituição Federal de 1988). Seguindo este espírito, o legislador constituinte
estabeleceu:
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família,
será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade,
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Estabeleceu a Constituição também os seguintes princípios que devem
reger quaisquer atividades educativas:
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes
princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o
pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e
coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na
forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por
concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da
educação escolar pública, nos termos de lei federal.

O texto constitucional não faz referência expressa à EAD, mas esta
modalidade é essencial para dar cumprimento aos princípios acima elencados, uma

vez que proporciona liberdade para aprender, ensinar e pesquisar, bem como
possibilita que indivíduos de regiões distantes do país tenham acesso e se
mantenham em programas regulares de educação.
Nesse sentido, o uso da internet e das TIC expressam-se em um contexto
de contínua interação que prolonga os poderes humanos de comunicação e
processamento de informações. Possibilita, assim, o funcionamento dos elementos
apreendidos como todo e como parte do conhecimento. Enxergando esses fatos
pela ótica de Vygotsky (1989) e Piaget (1967), entenderemos que a aprendizagem é
consequência da relação sujeito/objeto, onde os termos se solidarizam, formando
um todo único.
É esta educação que o art. 80 da LDB parece propor na modalidade a
distância, ofertando uma alternativa que irá reforçar o sistema presencial de ensino.
Como o próprio artigo impõe, os programas de EAD serão organizados
em regime especial, o que deve implicar em flexibilidade de requisitos de admissão,
horário e duração do curso.
É exatamente esta característica, a de ser uma modalidade democrática,
capaz de levar conhecimento de forma menos dispendiosa a todo o país, auxiliando
no ensino presencial.
Entretanto, a LDB manteve uma separação entre educação presencial e
EAD, quando podia tê-las tratado em conjunto, integradas quanto aos graus, níveis e
modalidades da educação nacional, segundo Lobo Neto (2009, p. 128):
[...] Mas, ao colocá-la separada, fomos forçados a continuar o
discurso anacrônico que opõe a educação presencial à educação a
distância. Hoje a verdade é que não há distância para a presença, a
presença virtual ela é tão presente quanto a presença física. E, cada
vez mais, a presença virtual se torna mais próxima, no
aperfeiçoamento das possibilidades de interatividade propiciada pela
tecnologia da comunicação.

Quanto ao credenciamento, há que se destacar que terá prazo de
validade de acordo com o ciclo avaliativo da instituição, sendo vedada a
transferência de cursos para outras instituições, conforme dispõe o Decreto 5773 de
09 de maio de 2003:
Art. 10. O funcionamento de instituição de educação superior e a

oferta de curso superior dependem de ato autorizativo do Poder
Público, nos termos deste Decreto.
§ 1o São modalidades de atos autorizativos os atos administrativos
de credenciamento e recredenciamento de instituições de educação
superior e de autorização, reconhecimento e renovação de
reconhecimento de cursos superiores, bem como suas respectivas
modificações.
§ 2o Os atos autorizativos fixam os limites da atuação dos agentes
públicos e privados em matéria de educação superior.
§ 3o A autorização e o reconhecimento de cursos, bem como o
credenciamento de instituições de educação superior, terão
prazos limitados, sendo renovados, periodicamente, após
processo regular de avaliação, nos termos da Lei no 10.861, de
14 de abril de 2004.
[...]
§ 7o Os atos autorizativos são válidos até o ciclo avaliativo
seguinte.
§ 8o O protocolo do pedido de recredenciamento de instituição de
educação superior, de reconhecimento e de renovação de
reconhecimento de curso superior prorroga a validade do ato
autorizativo pelo prazo máximo de um ano.
[...] (grifou-se).

Além disso, os projetos pedagógicos dos cursos e programas dessa
modalidade de ensino devem preencher os seguintes requisitos: obediência às
diretrizes curriculares nacionais estabelecidas pelo MEC; previsão de apropriado
atendimento a estudantes portadores de necessidades especiais; explicitação da
concepção pedagógica dos cursos e programas a distância, apresentando os
respectivos currículos, o número de vagas, o sistema avaliativo (com avaliações
presenciais e a distância) e descrição das atividades presenciais obrigatórias
(estágios curriculares, defesa presencial de trabalho de conclusão de curso,
atividades em laboratórios, controle de frequência, conforme as especificidades de
cada área do conhecimento).
O artigo 80 da LDB, prevê ainda, que deve haver regulamentação dos
exames e registro de diploma dos cursos na modalidade EAD. Tais temas serão
melhor estudados nos decretos que regulam a matéria a seguir analisados.

3.3 Art. 81 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Este dispositivo prevê cursos ou IES experimentais nos seguintes

termos:
Art. 81. É permitida a organização de cursos ou instituições de
ensino experimentais, desde que obedecidas as disposições desta
Lei.

O supratranscrito artigo inovou a ordem jurídica brasileira nesta matéria. A
Lei 4.024/61, antecedente à LDB vigente previa cursos ou escolas experimentais,
mas não era suficientemente clara quanto à abrangência dessas experiências, ou se
era possível, por exemplo, abrir uma escola inteiramente experimental.
O artigo em análise, por outro lado, segundo Carneiro (2012, p. 533):
[...] deixa claro que se permite a ruptura de padrões convencionais
de ensino, na perspectiva de projetos pedagógicos de alternância,
inovadores, capazes de estimular a criatividade da aprendizagem.
Foi assim que surgiram todas as filosofias pedagógicas
revolucionárias que conhecemos [...].

São exemplos desta perspectiva que permite romper paradigmas as
pedagogias e metodologias como as da Pestalozzi, Vygotsky, Montesori, Declory,
Sumerhill, Piaget, Paulo Freire e muitos outros (CARNEIRO, 2012).
Num mundo plural, o excerto legislativo estimula novos caminhos para a
oferta de serviços educacionais, de modo a considerar os diversos sujeitos e
ambientes de aprendizagem num ambiente heterogêneo e diverso de um país
continental como é o Brasil.
[...] Neste sentido, plataformas de organização inovadoras do tempo
e do espaço escolares poderão contribuir para alternativas de
escolarização diferentes daquelas da educação formal regular.
Infelizmente, esta possibilidade é pouco explorada pelos sistemas de
ensino, certamente porque a sociedade é restritiva (preconceituosa?)
com tudo que representa uma tentativa de se fazer diferente em
educação [...] (CARNEIRO, 2012, p. 533).

É relevante lembrar que qualquer inovação não significa infração à lei,
posto que o próprio texto legal impõe que as disposições legais sejam obedecidas.

3.5 Decreto nº 5.622/2005

Logo no primeiro artigo o Decreto apresenta a definição legal de EAD:
Art.1º Para os fins deste Decreto, caracteriza-se a educação a
distância como modalidade educacional na qual a mediação didáticopedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a
utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com
estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em
lugares ou tempos diversos.

Chaves Filho (2012) acredita que a necessidade de um conceito legal
advém do fato de se tratar de uma modalidade recente na educação formal
brasileira, e sua conceituação deve ocorrer para fins de correta aplicação dos
elementos normativos, em face de dinâmica e contínua mutabilidade desta
modalidade.
Acerca da organização da EAD, assevera o Decreto 5.622/2005:
Art. 1º [...]
§1º A educação a distância organiza-se segundo metodologia, gestão
e avaliação peculiares, para as quais deverá estar prevista a
obrigatoriedade de momentos presenciais para:
I – avaliações de estudantes;
II – estágios obrigatórios, quando previstos na legislação pertinente;
III – defesa de trabalhos de conclusão de curso, quando previstos na
legislação pertinente; e
IV – atividades relacionadas a laboratórios de ensino, quando for o
caso.

Neste dispositivo percebe-se um contracenso em relação ao que dispõe o
art. 80 da LDB, uma vez que exige momentos presenciais, o que não consta na
LDB.
A LDB não impõe nenhuma restrição ou condição para a EAD, logo, não
poderia o decreto fazê-lo, sob pena de extrapolar sua competência, “mesmo porque
a norma do artigo 80 da LDB cria ‘programas’ para o desenvolvimento, para a
veiculação da EAD, não permitindo, assim, restrições que inviabilizem o acesso à
educação na sua modalidade a distância” (CHIANTIA, 2008, p. 21).
O mesmo problema pode ser verificado no art. 4º, II do Decreto, que
impõe a realização de exames presenciais quando da avaliação de desempenho do
aluno. Eis o seu teor:
Art. 4º A avaliação do desempenho do estudante para fins de

promoção, conclusão de estudos e obtenção de diplomas ou
certificados dar-se-á no processo, mediante:
I – cumprimento das atividades programadas; e
II – realização de exames presenciais.
§1º Os exames citados no inciso II serão elaborados pela própria
instituição de ensino credenciada, segundo procedimentos e critérios
definidos no projeto pedagógico do curso ou programa.
§2º Os resultados dos exames citados no inciso II deverão
prevalecer sobre os demais resultados obtidos em quaisquer outras
formas de avaliação a distância.

Se por um lado é possível perceber nesse dispositivo a notável
desconfiança que prepondera, ainda, em matéria de EAD no Brasil, também é
possível perceber uma saudável preocupação com a confiabilidade dos resultados,
haja vista o papel legitimador que avaliações críveis oferecem aos diplomas dos
cursos ministrados na modalidade a distância.
É com esse espírito que além da exigência da presença física nos
momentos avaliativos, as IES ficam igualmente obrigadas a equiparem instalações
físicas em suas sedes ou polos de apoio credenciados com bibliotecas, laboratório e
espaços para que os discentes realizem as avaliações.
Outro dispositivo que merece análise dentro do escopo aqui visado é o
art. 3º, que preceitua:
Art. 3º A criação, organização, oferta e desenvolvimento de cursos e
programas a distância deverão observar ao estabelecido na
legislação e em regulamentações em vigor, para os respectivos
níveis e modalidades da educação nacional.
§1º Os cursos e programas a distância deverão ser projetados com a
mesma duração definida para os respectivos cursos na
modalidade presencial.
§2º Os cursos e programas a distância poderão aceitar transferência
e aproveitar estudos realizados pelos estudantes em cursos e
programas presenciais, da mesma forma que as certificações totais
ou parciais obtidas nos cursos e programas a distância poderão ser
aceitas em outros cursos e programas a distância e em cursos e
programas presenciais, conforme a legislação em vigor. (grifou-se).

Também neste dispositivo o Decreto vai de encontro a uma das maiores
vantagens da EAD: a aceleração da aprendizagem.
De outra banda, o tratamento equitativo em relação às transferências e ao
aproveitamento de estudos realizados em cursos e programas presenciais, bem
como as certificações totais ou parciais obtidas a distância torna o sistema mais

integrado e equitativo, de certa forma superando os dualismos anacrônicos que
ainda reinam neste tema.
A mesma equidade é ressaltada quando o Decreto trata dos diplomas e
certificados de cursos e programas a distância, no art. 5º:
Art. 5º Os diplomas e certificados de cursos e programas a distância,
expedidos por instituições credenciadas e registrados na forma da
lei, terão validade nacional.

O mesmo tratamento entre EAD e educação presencial, nas esferas
privada e pública, também é conferido pelo art. 9º do Decreto:
Art. 9o O ato de credenciamento para a oferta de cursos e
programas na modalidade a distância destina-se às instituições de
ensino, públicas ou privadas.
Parágrafo único. As instituições de pesquisa científica e tecnológica,
públicas ou privadas, de comprovada excelência e de relevante
produção em pesquisa, poderão solicitar credenciamento
institucional, para a oferta de cursos ou programas a distância de:
I - especialização;
II - mestrado;
III - doutorado; e
IV - educação profissional tecnológica de pós-graduação. (grifou-se).

Os requisitos para o credenciamento da IES são pormenorizados também
neste Decreto, não havendo distinção de requisitos entre IES públicas e IES
privadas:
Art. 12. O pedido de credenciamento da instituição deverá ser
formalizado junto ao órgão responsável, mediante o cumprimento
dos seguintes requisitos:
I - habilitação jurídica, regularidade fiscal e capacidade econômicofinanceira, conforme dispõe a legislação em vigor;
II - histórico de funcionamento da instituição de ensino, quando for o
caso;
III - plano de desenvolvimento escolar, para as instituições de
educação básica, que contemple a oferta, a distância, de cursos
profissionais de nível médio e para jovens e adultos;
IV - plano de desenvolvimento institucional, para as instituições de
educação superior, que contemple a oferta de cursos e programas a
distância;
V - estatuto da universidade ou centro universitário, ou regimento da
instituição isolada de educação superior;
VI - projeto pedagógico para os cursos e programas que serão
ofertados na modalidade a distância;
VII - garantia de corpo técnico e administrativo qualificado;

VIII - apresentar corpo docente com as qualificações exigidas na
legislação em vigor e, preferencialmente, com formação para o
trabalho com educação a distância;
IX - apresentar, quando for o caso, os termos de convênios e de
acordos de cooperação celebrados entre instituições brasileiras e
suas co-signatárias estrangeiras, para oferta de cursos ou programas
a distância;
X - descrição detalhada dos serviços de suporte e infra-estrutura
adequados à realização do projeto pedagógico, relativamente a:
a) instalações físicas e infra-estrutura tecnológica de suporte e
atendimento remoto aos estudantes e professores;
b) laboratórios científicos, quando for o caso;
c) pólo de apoio presencial é a unidade operacional, no País ou no
exterior, para o desenvolvimento descentralizado de atividades
pedagógicas e administrativas relativas aos cursos e programas
ofertados a distância;
d) bibliotecas adequadas, inclusive com acervo eletrônico remoto e
acesso por meio de redes de comunicação e sistemas de
informação, com regime de funcionamento e atendimento adequados
aos estudantes de educação a distância.
§ 1o O pedido de credenciamento da instituição para educação a
distância deve vir acompanhado de pedido de autorização de pelo
menos um curso na modalidade.
§ 2o O credenciamento para educação a distância que tenha por
base curso de pós-graduação lato sensu ficará limitado a esse nível.
§ 3o A instituição credenciada exclusivamente para a oferta de pósgraduação lato sensu a distância poderá requerer a ampliação da
abrangência acadêmica, na forma de aditamento ao ato de
credenciamento.

Além disso, as instituições públicas e privadas encontram-se submetidas
a um mesmo regime para o oferecimento de EAD, inclusive no que respeita ao
sistema de avaliação da educação superior:
Art. 16. O sistema de avaliação da educação superior, nos termos
da Lei no 10.861, de 14 de abril de 2004, aplica-se integralmente à
educação superior a distância.

Isto

posto,

passemos

análise

Decreto

5.773/2006,

que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de
instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais
no sistema federal de ensino.

3.5 Decreto nº 5.773/2006

Apesar de em nenhum momento a LDB estabelecer tratamento
diferenciado quanto ao credenciamento das IES que pretendem ofertar cursos e
programas a distância, o Decreto nº 5.773/2006 o faz, nos seguintes termos:
Art. 26. A oferta de educação a distância é sujeita a
credenciamento específico, nos termos de regulamentação
própria.
§ 1o O
pedido
observará
os requisitos
pertinentes ao
credenciamento de instituições e será instruído pela Secretaria de
Educação Superior ou pela Secretaria de Educação Profissional e
Tecnológica, conforme o caso, com a colaboração da Secretaria de
Educação a Distância.
§ 2o O pedido de credenciamento de instituição de educação
superior para a oferta de educação a distância deve ser instruído
com o comprovante do recolhimento da taxa de avaliação in loco e
documentos referidos em regulamentação específica.
§ 3o Aplicam-se, no que couber, as disposições que regem o
credenciamento e o recredenciamento de instituições de educação
superior.

Destaque-se que o credenciamento específico é feito junto a União, em
razão da premissa de que a EAD realmente quebra barreiras geográficas e a IES
deverá atender estudantes em diversas unidades federativas, extrapolando,
portanto, as competências estaduais de regulação.

3.6 Portaria Normativa nº 40/2007

Esta portaria trata da instituição do e-MEC, sistema eletrônico de fluxo de
trabalho e gerenciamento de informações relativas aos processos de regulação da
educação superior no sistema federal de educação.
Através do e-MEC, o MEC passa a centralizar num só sistema as
disposições sobre indicadores de qualidade, banco de avaliadores (Basis) e o
ENADE,

facilitando

operação

dos

processos

credenciamento,

recredenciamento e supervisão das IES públicas federais.
É, sem dúvida, um avanço no gerenciamento das informações relativas
aos processos de credenciamento, que deveria, inclusive, facilitar credenciamentos
como os do Sistema UAB, onde é necessária a análise de inúmeras propostas
simultaneamente.

3.7 Portaria nº 10/2009

Esta portaria fixa critérios para dispensa de avaliação in loco nas
autorizações de cursos superiores, nas modalidades presencial e a distância. São
hipóteses nas quais os objetivos da avaliação in loco são considerados supridos,
após análise documental.
Em se tratando de cursos superiores na modalidade presencial, a portaria
entende por satisfatória a avaliação quando a instituição obtiver conceito de
avaliação externa (CI) e IGC mais recentes, iguais ou superiores a três,
cumulativamente. Observe-se:
Art. 1º Nos pedidos de autorização de cursos superiores, na
modalidade presencial, os objetivos da avaliação in loco poderão ser
considerados supridos, dispensando-se a visita pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP, por decisão a Secretaria de Educação Superior - SESu ou
Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica - SETEC, após
análise documental, mediante despacho fundamentado, se a
instituição de educação superior tiver obtido avaliação satisfatória,
expressa no conceito da CI e no IGC mais recentes, iguais ou
superiores a 3 (três), cumulativamente.

Quando se trata de cursos superiores na modalidade a distância, porém,
a Portaria oferta tratamento diferenciado e mais dificultoso, não amparado pelos
dispositivos legais e constitucionais avaliados acima:
Art. 2º Nos pedidos de autorização de cursos superiores, na
modalidade a distância, os objetivos da avaliação in loco poderão
ser considerados supridos, dispensando-se a visita pelo INEP por
decisão da SEED, após análise documental, mediante despacho
fundamentado, se a instituição de educação superior tiver obtido
avaliação satisfatória, expressa no CI e no IGC mais recentes, iguais
ou superiores a 4 (quatro), cumulativamente.

Observe-se que a nota mínima é maior para os cursos desta modalidade do
que para os da modalidade presencial.
Da mesma forma, os pólos de apoio presenciais, em contraposição ao
previsto para as instituições que ofereçam cursos na modalidade presencial,

passarão por vistoria in loco, conforme o art. 3º da Portaria:
Art. 3º Nos pedidos de credenciamento de pólos de apoio presencial
poderá ser adotada a visita de avaliação in loco por amostragem,
após análise documental, mediante despacho fundamentado, se a
instituição de educação superior tiver obtido avaliação satisfatória,
expressa no CI e no IGC, mais recentes, iguais ou superiores a 4
(quatro), cumulativamente, observadas as seguintes proporções:
I - até 5 (cinco) pólos: a avaliação in loco será realizada em 1 (um)
pólo, à escolha da SEED;
II - de 5 (cinco) a 20 (vinte) pólos: a avaliação in loco será realizada
em 2 (dois) pólos, um deles à escolha da SEED e o segundo definido
por sorteio;
III - mais de 20 (vinte) pólos: a avaliação in loco será realizada em
10% (dez por cento) dos pólos, um deles à escolha da SEED e os
demais definidos por sorteio.

Percebe-se também aqui que o MEC vai além da sua competência para a
regulamentação da matéria, impondo um regime mais rígido de autorização para as
instituições privadas. Aqui fica comprometido o princípio da legalidade e a segurança
jurídica das instituições.
De toda forma, a utilização do IGC como critério para dispensa de visita in
loco revela a importância e complexidade desse índice. O IGC passa a ser um dos
balizadores principais de qualidade das IES, destacando-se publicamente aquelas
cuja nota seja 4 (quatro) ou mais. Sem esse reconhecimento prévio de qualidade, o
processo a seguir demanda uma fiscalização mais rigorosa.

3.8 A Lei 10.861/2004 - SINAES

Esta lei institui o SINAES, cujas finalidades abrigam a melhoria da
qualidade da educação superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento
permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social, com a
promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das
instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública,
da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da
afirmação da autonomia e da identidade nacional (art. 1º, § 1º).
Tal como os esforços governamentais para implantação da UAB e do
REUNI, o SINAES representa um esforço de expansão da oferta e qualidade do

ensino superior no Brasil.
As características da EAD afinam-se perfeitamente com os objetivos do
SINAES, na medida em que afirmam uma democratização do ensino e a promoção
da autonomia.
As finalidades do SINAES contemplam também isonomia entre as
instituições públicas e privadas, reconhecendo a missão pública do sistema
educacional brasileiro, mas também a autonomia que deve regê-lo.
No seu mister de promover a avaliação dos cursos e instituições, o
SINAES oferta resultados avaliativos que servem de referencial básico dos
processos de regulação e supervisão da educação superior, o que inclui o
credenciamento e a renovação do credenciamento de instituições de ensino
superior, assim como a autorização, o reconhecimento e a renovação de
reconhecimento de cursos de graduação (art. 2º, parágrafo único).
A Lei 10.861/2004, estabelece quais as dimensões institucionais a serem
obrigatoriamente avaliadas, quais sejam:
Art. 3o A avaliação das instituições de educação superior terá por
objetivo identificar o seu perfil e o significado de sua atuação, por
meio de suas atividades, cursos, programas, projetos e setores,
considerando as diferentes dimensões institucionais, dentre elas
obrigatoriamente as seguintes:
I – a missão e o plano de desenvolvimento institucional;
II – a política para o ensino, a pesquisa, a pós-graduação, a extensão
e as respectivas formas de operacionalização, incluídos os
procedimentos para estímulo à produção acadêmica, as bolsas de
pesquisa, de monitoria e demais modalidades;
III – a responsabilidade social da instituição, considerada
especialmente no que se refere à sua contribuição em relação à
inclusão social, ao desenvolvimento econômico e social, à defesa do
meio ambiente, da memória cultural, da produção artística e do
patrimônio cultural;
IV – a comunicação com a sociedade;
V – as políticas de pessoal, as carreiras do corpo docente e do corpo
técnico-administrativo, seu aperfeiçoamento, desenvolvimento
profissional e suas condições de trabalho;
VI – organização e gestão da instituição, especialmente o
funcionamento e representatividade dos colegiados, sua
independência e autonomia na relação com a mantenedora, e a
participação dos segmentos da comunidade universitária nos
processos decisórios;
VII – infra-estrutura física, especialmente a de ensino e de pesquisa,
biblioteca, recursos de informação e comunicação;
VIII – planejamento e avaliação, especialmente os processos,

resultados e eficácia da auto-avaliação institucional;
IX – políticas de atendimento aos estudantes;
X – sustentabilidade financeira, tendo em vista o significado social da
continuidade dos compromissos na oferta da educação superior.

Na avaliação dos itens supramencionados, devem ser respeitadas as
especificidades e a diversidade das organizações acadêmicas (art. 3º, § 1º).
A avaliação é procedida por meio da atribuição de conceitos a cada uma
das dimensões e ao conjunto destas, numa escala de zero a cinco níveis (art. 3º, §
3º).
Quando

considerados

insatisfatórios

resultados

avaliação,

necessária será a celebração de protocolo de compromisso, firmado entre o MEC e
a IES, cujo descumprimento enseja penalidades (art. 10, § 2º), e com o seguinte
conteúdo:
I – o diagnóstico objetivo das condições da instituição;
II – os encaminhamentos, processos e ações a serem adotados pela
instituição de educação superior com vistas na superação das
dificuldades detectadas;
III – a indicação de prazos e metas para o cumprimento de ações,
expressamente definidas, e a caracterização das respectivas
responsabilidades dos dirigentes;
IV – a criação, por parte da instituição de educação superior, de
comissão de acompanhamento do protocolo de compromisso.

Assim, ao lado do IGC, as avaliações do SINAES implicam o controle da
qualidade dos cursos e instituições, reforçando medidas como a da instituição do
REUNI no sentido de expandir qualitativamente a oferta de ensino superior no Brasil.
Trata-se mesmo de uma tentativa de conter a massificação desenfreada e sem foco
na qualidade da qual já falamos nesse estudo, e que costuma fazer parte da crítica
quando se fala em EAD.
Implica, ademais, no fortalecimento da autonomia das IES sem eliminar o
caráter supervisionador do MEC, oportunizando a celebração de protrocolos de
compromisso com indicação de prazos e metas para realização de ações e
superação de dificuldades. Com isso, favorece a expansão do ensino, em lugar de
um corte abrupto de credenciamentos e suas respectivas vagas nas IES.

4. O CREDENCIAMENTO DAS IES NA MODALIDADE EAD:
fundamentos legais

Neste capítulo é feita a análise documental de Pareceres do CNE que
trata do Credenciamento das IES para oferta de EAD, com o objetivo de identificar
se são seguidos os critérios legais de avaliação.
A seleção dos pareceres guiou-se pela busca de pelo menos um processo
de credenciamento no sistema UAB, um de credenciamento de IES particular
experimentalmente e um de credenciamento especial para um curso a distância. Os
Pareceres analisados foram os seguintes: 238/2010, 367/2005, 253/2006, 310/2011,
342/2011, 358/2011, 359/2011, 360/2011, 467/2011, 533/2011 e 554/2011. Os
pareceres de 2011 selecionados são os oito últimos pareceres aprovados e
publicados na página eletrônica do MEC, escolhidos com base no critério
cronológico como forma de controle isento e aleatório dos dados.

4.1 O credenciamento para oferta de EAD na UAB

O credenciamento para oferta de ensino, em qualquer modalidade, é
requisito essencial ao reconhecimento pelo MEC das atividades e cursos
desenvolvidos.
No caso da EAD este procedimento é específico e direcionado às
necessidades desta modalidade diferenciada, dizendo respeito à forma de
atendimento, disponibilização de bibliotecas e pólos de apoio presencial, entre
outros. Ou seja, as dez dimensões previstas no SINAES.
No caso do Sistema UAB, ao contrário do ocorre com as IES privadas,
que procuram o MEC para promover seu credenciamento, é o Estado quem tem ido
em busca de IES públicas para fomentar o desenvolvimento de EAD nestas. Tratase de uma tentativa de expandir essa modalidade.
O primeiro passo no credenciamento para o Sistema UAB ocorreu em
2005, quando a CAPES (2005) publicou o Edital nº. 1, solicitando às prefeituras

municipais e governos estaduais a inscrição de projetos com condições mínimas
para implantação de pólos de apoio presencial. Eis o que descreve o edital:
A.3 DO PROCESSO DE ANÁLISE PARA SELEÇÃO
A.3.1 As propostas de pólos municipais de apoio presencial serão
analisadas e selecionadas por Comissão de Seleção, a ser
constituída pela Cedente especificamente para os fins deste Edital.
A.3.2 A análise será realizada conforme os seguintes critérios:
a) adequação e conformidade do projeto com os cursos superiores a
serem oferecidos, considerando-se, especialmente para esse fim,
sem prejuízo de critérios adicionais:
1) a carência de oferta de ensino superior público na região de
abrangência do pólo;
2) a demanda local ou regional por ensino superior público, conforme
o quantitativo de concluintes e egressos do ensino médio e da
educação de jovens e adultos;
3) pertinência dos cursos demandados e capacidade de oferta por
instituições federais de ensino;
b) infra-estrutura física das instalações do pólo (salas de aula,
anfiteatros e salas de leitura, pesquisa e atendimento presencial aos
alunos e outros);
c) biblioteca, contendo pelo menos o acervo bibliográfico mínimo,
inclusive biblioteca virtual, para o curso que se pretende ofertar;
d) laboratório de informática com acesso à Internet,
preferencialmente em banda larga, e recursos de multimídia,
viabilizado por infra-estrutura de informática (servidores e sistemas
de rede) adequada ao funcionamento do pólo;
e) laboratórios de Física, Química, Biologia e demais específicos
para os cursos pretendidos, conforme o caso;
f) equipe de tutores presenciais a ser selecionada pelas instituições
federais de ensino;
g) recursos para transporte intermunicipal e hospedagem, quando for
o caso;
h) equipe técnica e administrativa de apoio; e
i) sustentabilidade financeira e orçamentária e capacidade técnica
para a instalação do pólo.
A.3.3 Poderão ser solicitadas informações ou documentos adicionais
para os devidos esclarecimentos, análise e encaminhamento da
proposta.

Na sequência, o MEC convidou 76 Instituições Federais de Ensino
Superior a apresentarem propostas de cursos na modalidade a distância. Nessa
segunda chamada o MEC responsabilizou-se pelo integral financiamento dos cursos
ofertados. Mais uma vez, aqui está o papel fomentador do Estado na promoção da
educação, previsto desde a Constituição Federal até o PNE.
Essa parceria do MEC com os demais entes federativos advém do regime
colaborativo em que está inserido a UAB, nos termos do art. 1º, II do Decreto

5.800/2006: “II - oferecer cursos superiores para capacitação de dirigentes, gestores
e trabalhadores em educação básica dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios;”.
No mesmo sentido, o art. 2º incentiva o regime colaborativo da UAB:
Art. 2o O Sistema UAB cumprirá suas finalidades e objetivos sócioeducacionais em regime de colaboração da União com entes
federativos, mediante a oferta de cursos e programas de educação
superior a distância por instituições públicas de ensino superior, em
articulação com pólos de apoio presencial.

despesas

Sistema

UAB

são

custeadas

pelas

dotações

orçamentárias consignadas anualmente ao MEC e ao FNDE, respeitados os limites
de movimentação e empenho de pagamento da programação orçamentária e
financeira.
O MEC coordenará a implantação, o acompanhamento, a supervisão e a
avaliação dos cursos do Sistema UAB, oferecendo incentivos através da criação e
consolidação de uma rede de apoio à EAD e, segundo Mota (2009, p. 302):
a consolidação de uma comunidade de pesquisadores em TIC, como
um dos elementos viabilizadores e sustentadores da UAB, também

ocorrerá por meio de um Programa de Bolsas de Pesquisa em EAD
nos moldes das atuais Bolsas de Produtividade em Pesquisa do
CNPq. O Programa de Bolsas permitirá a sistematização, em caráter
nacional, dos principais projetos acadêmicos em curso, bem como
uma visão geral da área de EAD. Nessa perspectiva, a comunidade
acadêmica poderá se conhecer melhor e compartilhar experiências e
conhecimento em nível superior ao atual.

Este aspecto do compartilhamento de pesquisa e experiências em EAD é
salutar. Demonstra a tentativa de incentivar novas técnicas educacionais, meios e
métodos de ensino que contribuem para a evolução da educação do país.
Considerando que as IES privadas têm mais tempo de experiência na modalidade
EAD seria muito produtivo se esse intercâmbio se fizesse entre IES públicas e IES
privadas.
Se a lei não as segregou, não cumpre a um processo de credenciamento
fazê-lo.

4.2 Análise dos Pareceres do CNE

Os Pareceres avaliados são os seguintes: 238/2010, 367/2005, 253/2006,
310/2011, 342/2011, 358/2011, 359/2011, 360/2011, 467/2011, 533/2011 e 554/2011.
Os pareceres de 2011 selecionados são os oito últimos pareceres aprovados e
publicados na página eletrônica do MEC, escolhidos com base no critério
cronológico como forma de controle isento e aleatório dos dados. Todos os
documentos seguem anexos, em seu inteiro teor, a este estudo.
No primeiro dos pareceres analisados, o próprio sistema UAB é o
interessado e o assunto é a consolidação do Credenciamento das IES para a oferta
de cursos superiores na modalidade a distância e dos polos de atividades
presenciais do sistema UAB implantados e em processo de implantação.
O Parecer 238/2010 informa distintas situações para as diversas
instituições que teriam seu credenciamento para oferta na modalidade EAD
consolidado:
- 38 (trinta e oito) delas já estavam credenciadas;
- 2 (duas) já estavam credenciadas para exclusiva oferta de cursos de

especialização;
- 42 (quarenta e duas) estavam credenciadas em caráter experimental,
com IGC maior ou igual a 3;
- 5 (cinco) delas estavam credenciadas em caráter experimental, com IGC
igual a 2; e
- 9 (nove) delas sequer haviam ainda sido credenciadas.
Na análise do pleito, o CNE faz expressa menção ao marco regulatório da
questão: a Lei 9.394/1996 e o Decreto 5.622/2005.
Do mesmo modo, exalta o esforço do MEC na criação do Sistema UAB,
nos seguintes termos:
Para analisar o pleito, importa em primeiro lugar destacar o esforço
realizado pelo MEC para qualificar e valorizar a rede de IFES e para
criar o Sistema UAB, em colaboração com Instituições Públicas de
Educação Superior, empresas estatais e outras instâncias do poder
público. A UAB visa ao atendimento a demandas por formação
superior inicial e continuada em condições acessíveis a amplos
segmentos sociais interessados, por meio da flexibilidade própria da
modalidade de Educação a Distância e da abrangência territorial (p.
4).

Mantém o Parecer em análise o mesmo discurso da legislação que trata
sobre EAD, valorizando-a e enaltecendo sua flexibilidade para chegar a lugares
distantes. O elogio se estende ao MEC, o qual, segundo o Parecer, tem se
esforçado para qualificar e valorizar a rede de IES federais e criar o Sistema UAB.
Continuando suas justificativas, o Parecer 238/2010 explica como se deu
o credenciamento inicial das IES avaliadas:
Para implantar o Sistema UAB, o MEC utilizou o expediente do
credenciamento em caráter experimental, por meio das Portarias
Ministeriais mencionadas no já citado Parecer nº 155/2010 –
CGR/DRESEAD/SEED/MEC, concedido às Instituições Públicas de
Educação Superior que se integrariam ao Sistema.

Verifica-se, portanto, o uso do credenciamento em caráter experimental,
nos termos do que já era previsto na Portaria nº 873 de 2006 do MEC,como um
instrumento da oferta pública de cursos superiores a distância, nas IES públicas que
participem do sistema UAB.

Como a autorização experimental referida na portaria não substitui o ato
de credenciamento definitivo e tem prazo de vigência limitado, necessária era a
consolidação realizada neste parecer.
Nesse sentido, explica também o Parecer 238/2010:
O processo de implantação de Instituições e polos de apoio
presencial foi precedido de processo de seleção e ajuste de
condições para a oferta de cursos superiores na modalidade a
distância por meio de editais próprios. A implantação dos primeiros
polos de apoio contou com a parceria de prefeituras dos municípios
em que estes foram instalados. Estes polos foram sujeitos a
verificações in loco recentes, que produziram melhorias nas suas
condições efetivas de funcionamento. Mais recentemente, os polos
têm sido implantados sob supervisão direta da SEED.

Ao final, o relator votou favoravelmente ao credenciamento de todas as
Instituições Públicas de Educação Superior, vinculadas ao Sistema UAB, inclusive
aquelas cujo IGC é inferior a três.
Verifica-se da análise do Parecer que este credenciamento não obedeceu
a todas as normas relativas ao credenciamento, nos termos da Portaria Normativa nº
10/2009, pois não realizou uma justificativa individual para a aprovação de
instituições com IGC inferior a três nem para as instituições ainda não credenciadas.
Ao contrário, no caso de IGC inferior a 3 (três), é possível até o indeferimento
independente de visita in loco. Eis o que determina a Portaria:
Art. 3o Nos pedidos de credenciamento de pólos de apoio presencial
poderá ser adotada a visita de avaliação in loco por amostragem,
após análise documental, mediante despacho fundamentado, se a
instituição de educação superior tiver obtido avaliação satisfatória,
expressa no conceito da avaliação institucional externa - CI e no
Índice Geral de Cursos - IGC, mais recentes, iguais ou superiores a 4
(quatro), cumulativamente, observadas as seguintes proporções:
I - até 5 (cinco) pólos: a avaliação in loco será realizada em 1 (um)
pólo, à escolha da Secretaria de Educação a Distância - SEED;
II - de 5 (cinco) a 20 (vinte) pólos: a avaliação in loco será realizada
em 2 (dois) pólos, um deles à escolha da SEED e o segundo definido
por sorteio;
III - mais de 20 (vinte) pólos: a avaliação in loco será realizada em
10% (dez por cento) dos pólos, um deles à escolha da SEED e os
demais definidos por sorteio.
Art. 4o O disposto no art. 1o desta Portaria não se aplica aos
pedidos de autorização dos cursos referidos no art. 28 do Decreto no
5.773, de 9 de maio de 2006.

Art. 5o Na hipótese de CI e IGC inferiores a 3 (três),
cumulativamente, a autorização de cursos poderá ser indeferida
independentemente de visita de avaliação in loco. (grifou-se).

Todas as instituições foram colocadas no mesmo patamar e assim
aprovadas para oferecer EAD, embora as regras para credenciamento nesta
modalidade sejam específicas e rigorosas ao ponto de, quando se trate de dispensar
a avaliação in loco, o IGC para os cursos da modalidade a distância ser, no mínimo,
4, enquanto na modalidade presencial, a nota mínima é 3.
O que preocupa em credenciamentos desta espécie, mais do que a
obediência ou não a regras de decretos e portarias ministeriais, é o credenciamento
de instituições que não ostentem reais condições de atender na modalidade EAD,
em nome de uma política de indução da EAD pelo setor público. Há que se ressaltar
que a qualidade deve prevalecer sobre a quantidade de instituições públicas que
ofertem EAD.
Assim, se o credenciamento EAD para IES públicas não vier
acompanhado de uma política de qualificação dos agentes públicos nesta
modalidade o esforço pela democratização restará ineficiente.
Do mesmo modo, ao diminuir o parâmetro minimamente aceitável para as
IES públicas, o MEC quebra a confiança de toda a sociedade quanto ao que deve ou
não esperar de um sistema de credenciamento.
Continuando a análise, vejamos o Parecer 367/2005. Trata o parecer do
credenciamento “especial”, nos termos do art. 6º da Resolução CNE/CES nº 1/2001,
do Serviço Nacional de aprendizagem Industrial (SENAI) – Departamento Regional
de Santa Catarina para oferta de programas de pós-graduação lato sensu a
distância e autorização inicial do curso de MBA em Gestão para a Excelência, a
distância.
Relata o parecer que foi designada comissão de verificação in loco e faz
uma detalhada referência às conclusões da comissão em diversos aspectos: plano
de desenvolvimento institucional, organização curricular, corpo docente, equipe
multidisciplinar,

material

didático,

interação

entre

alunos

professores,

procedimentos de avaliação de aprendizagem, avaliação institucional e infraestrutura
de apoio. A análise é positiva em relação a todos os aspectos e culmina com a

aprovação do credenciamento.
Ressalte-se que esse tratamento e análise pormenorizados das
condições da IES não foram os mesmos ocorridos no Parecer de consolidação do
credenciamento das IES do Sistema UAB, anteriormente avaliado.
Já o parecer 253/2006, aprovado em 09/11/2006 trata do credenciamento
da Universidade Estadual do Centro-Oeste, para a oferta de cursos superiores a
distância. Esta IES é pública e na época do credenciamento integrava os consórcios
formados para atender ao Programa de Formação Inicial para Professores dos
Ensinos Fundamental e Médio (Pró-Licenciatura), lançado pela SEED/MEC.
Relata o parecer que após uma visita in loco, foi autorizado o
credenciamento experimental da instituição e, seguidamente, após outra visita,
apresentado relatório para este credenciamento.
São

relatadas

também

algumas

recomendações

aprovado

credenciamento apenas com base no relatório, sem que o parecerista tecesse
quaisquer considerações.
Passemos agora à análise do Parecer 310/2011, aprovado em
03/08/2011, cujo interessado é a Universidade São Francisco para oferta de curso
superior na modalidade a distância.
Trata-se de uma instituição privada e o parecerista percorre um caminho
analítico completo das dimensões a serem avaliadas em um credenciamento,
citando os relatórios das comissões de visita in loco e as notas que foram atribuídas
a cada uma das dimensões institucionais avaliadas, bem como um IGC 3,
aprovando o credenciamento ao final do parecer.
Já o Parecer 342/2011, aprovado em 4/8/2011, trata do recredenciamento
da Faculdade do Noroeste de Minas, para a oferta de cursos superiores na
modalidade a distância. Trata-se de um dos pareceres com justificativa mais
completa e detalhada, optando pelo indeferimento do recredenciamento.
Os fundamentos principais foram as análises feitas no âmbito do
Processo e-MEC nº 200712217, sobre o recredenciamento institucional; e o do
Parecer Final da SEED, no Processo e-MEC nº 200913505, consistindo em:
limitações em sua infraestrutura, restrições no acesso ao acervo, oferta de vagas

sem o devido autorizativo e em polos de apoio presencial não credenciados pelo
MEC, desobediência às medidas cautelares de suspensão de ingresso de novos
alunos, existência de agenciadores de ensino, problemas na avaliação dos
estudantes, material didático e conteúdo dos cursos, frágil tutoria entre outros.
Há farta justificativa da decisão a partir de elementos concretos,
especialmente os extraídos da visita in loco, o indeferimento do recredenciamento.
Se comparadas as justificativas deste Parecer e do Parecer 238/2010, percebe-se
como as visitas in loco, que sequer foram realizadas, não tiveram nenhum peso para
o deferimento do credenciamento definitivo, apontando mais uma vez para uma
fragilização da legalidade e consequente descumprimento legal da legislação
infraconstitucional jurídica que deveria guiar os procedimentos.
O argumento da manutenção da qualidade nesta modalidade também é
sempre reforçado, como no trecho a seguir transcrito:
Diante do exposto e considerando que:
(i) o artigo 206 da Constituição Federal, em seu Inciso VII, estabelece
a garantia de padrão de qualidade como um dos princípios da
atuação de instituições de ensino no Brasil e, portanto, fundamental
para a concessão de autorização de funcionamento pelo Ministério
da Educação;
(ii) o alcance do padrão aceitável de qualidade por parte das
Instituições de Ensino Superior é aferido mediante a aplicação de
critérios estabelecidos no marco legal e normativo vigente,
especialmente na Lei 10.861, de 14 de abril de 2004;
(iii) o deferimento do pedido de recredenciamento é condicionado à
demonstração do funcionamento regular da instituição e terá como
referencial básico os processos de avaliação do SINAES, conforme
estabelece o artigo 22 do Decreto nº 5.773/2006;
(iv) o IGC da FINOM foi 2 (dois) nos anos de 2008 e 2009, com
valores contínuos iguais a 177 (2008) e 178 (2009), respectivamente;
(v) a oferta de Ensino Superior na modalidade a distância da FINOM
foi submetida a procedimentos de supervisão, pela Secretaria de
Educação a Distância, conforme previsto na Lei de Diretrizes e
Bases da Educação (Lei nº 9.394/1996) e regulamentado pelo
Decreto nº 5.773/06, em seus arts. 45 a 57, mediante os quais foram
detectadas sérias deficiências, não corrigidas até a presente data; e
(vi) o Plano de Desenvolvimento Institucional, apresentado no âmbito
este processo de recredenciamento não dispõe de um projeto de
EAD capaz de viabilizar a superação das deficiências apontadas,
bem como não garante reversão de quadro geral de fragilidades e
precariedades na oferta de cursos superiores a distância;
(vii) Os pedidos de recredenciamento de IES devem ser decididos à
luz dos princípios da eficiência, da supremacia do interesse público e
da razoabilidade.
a Secretaria de Educação a Distância manifesta-se desfavorável ao

recredenciamento da Faculdade do Noroeste de Minas - FINOM,
mantida pelo Centro Brasileiro de Educação e Cultura, com sede no
município de Paracatu, Estado de Minas Gerais, para a oferta de
cursos superiores na modalidade a distância (p. 8-9).

O papel do órgão avaliador, enquanto órgão público também é realçado
através da evocação dos princípios da eficiência e da supremacia do interesse
público.
Analisamos também o Parecer 358/2011, aprovado em 01/09/2011, cujo
objeto é o credenciamento do Centro Universitário SENAC, para oferta de cursos
superiores na modalidade a distância.
O parecer, em breve relatório apresenta os relatórios da SEED e das
comissões de visita in loco, muito positivos e exprime o seguinte voto valorativo:
Diante das ótimas notas (4 e 5) atribuídas pela Comissão de
avaliação do INEP em ambos processos, a infraestrutura para oferta
do curso, a qualidade do Projeto Pedagógico e a apreciação da
Secretaria de Educação a Distância, votamos favoravelmente ao
credenciamento da IES para atuar na educação à distância a partir
da oferta do curso superior Bacharelado em Administração (p. 11).

Diante dos conceitos 4 e 5, equivalentes a bom e muito bom,
respectivamente, o parecerista não comentou as qualificações da instituição e a
aprovou sumariamente, exaltando suas ótimas notas.
Quanto ao Parecer nº 359/2011, aprovado em 01/09/2011, referente ao
credenciamento Institucional do Centro Universitário Adventista de São Paulo
(UNASP), para oferta de cursos de Pós-Graduação lato sensu na modalidade a
distância, verifica-se mais uma vez como fator relevante o conceito geral (4), sem
maiores considerações de outros fatores ou situações que influenciassem a decisão
do avaliador. O relato da Comissão de avaliadores do INEP foi o principal documento
levado em consideração para o credenciamento, confome se percebe do seguinte
trecho:
Com o relato da Comissão de avaliadores do INEP de que a IES
atende a todos os preceitos legais referentes à EaD e a
acessibilidade, sendo toda edificação da IES estruturada de forma a
facilitar o acesso às pessoas com necessidades especiais, e, ainda,
considerando os referenciais de qualidade para a educação a
distância, as orientações do Ministério da Educação e do instrumento

de avaliação, a proposta do Centro Universitário Adventista de São
Paulo apresenta perfil adequado para a oferta do Curso pretendido,
tendo recebido conceito geral 4 (quatro) (p.9).

Relativamente ao Parecer 360/2011, aprovado em 01/09/2011 é de se
destacar que o relator contraria a orientação da SEED. Trata-se de um Recurso
contra a decisão do Secretário de Educação à Distância que, por meio da Portaria
no 61/2010, indeferiu o pedido de autorização para o funcionamento do curso de
Administração na modalidade à distância, pleiteado pela Faculdade de Odontologia
São Leopoldo Mandic.
Consta no parecer que ocorreu avaliação in loco da instituição e a nota
global das dimensões avaliadas foi 3, sendo consideradas todas elas suficientes
para aprovação. Entretanto, quando levado o processo à SEED, sob o argumento de
que sua análise é sistêmica e minuciosa, alegaram-se fragilidades e ofertou-se
parecer pelo indeferimento. Aqui, mesmo havendo um histórico favorável da
instituição e uma avaliação in loco, que considerava suficientes os indicadores
necessários ao credenciamento, este não foi concedido.
Assim, a IES privada recorreu da decisão, gerando o parecer ora
analisado. Neste, mais uma vez se levou em consideração o posicionamento do
INEP acerca das dimensões avaliadas bem como a nota do IGC, nos seguintes
termos:
Para analisar o pleito, registro inicialmente que a Instituição alcançou
o valor 5 para o Índice Geral de Cursos em 2009.
Além disso, a Faculdade de Odontologia São Leopoldo Mandic está
credenciada para a oferta de cursos de especialização na
modalidade à distância por meio da Portaria MEC no2.688/2005.
Com base nessa prerrogativa, oferece cursos de especialização em
áreas como Odontologia, Saúde Coletiva e Gestão de Negócios na
área da Saúde. A Instituição utiliza-se também dos meios
tecnológicos próprios da modalidade para ministrar algumas
atividades para o curso de graduação em Odontologia e para a
formação continuada de seus docentes.
Do ponto de vista acadêmico, a Faculdade destaca-se no cenário
nacional por oferecer, ao lado do curso presencial de Odontologia,
cursos de mestrado acadêmico e de doutorado (com notas 4 na
CAPES), de mestrado profissional (nota 5 na CAPES) todos na
mesma área.
Em vista da motivação utilizada para negar o pleito de autorização do
curso, é imperioso analisar as condições observadas no
procedimento de avaliação do pleito de credenciamento (processo nº
23000.003133/2008-07). A Comissão responsável atribuiu, em seu

Relatório (no 58.459), notas “3” para todas as dimensões avaliadas
naquele caso (Organização Institucional para Educação a Distância,
Corpo Social e Instalações Físicas), concluindo que o perfil
institucional para a oferta de cursos superiores na modalidade à
distância é satisfatório. [...] (p. 8-9).

Mais uma vez, o escopo argumentativo é reforçado para contrariar a
decisão anterior, mas sempre baseado no IGC e no conceito geral das dimensões
avaliadas in loco.
O argumento sistêmico usado pela SEED para negar o credenciamento é
usado pelo parecerista, mas dessa vez para favorecer o credenciamento. Vejamos:
A ponderação do conjunto das informações relativas às avaliações
pertinentes indica condições suficientes para a oferta do curso
pleiteado na modalidade à distância atendendo aos padrões de
qualidade fixados pelos documentos oficiais. A apreciação da
avaliação institucional pela Secretaria parece ter considerado de
forma intensificada as fragilidades apontadas pela Comissão de
Avaliação. Seria mais apropriado autorizar o curso e recomendar o
credenciamento em questão e determinar à interessada o
saneamento dos pontos insatisfatórios.
Portanto, não é possível concluir que as ressalvas apresentadas pela
SEED sejam impeditivas para a aprovação do pleito.
Em face destes argumentos, considero que não há fundamento para
manter a decisão que é objeto do presente recurso (p.11).

Com base nisso, o parecerista votou favoravelmente e foi deferido o
credenciamento.
Por outro lado, no Parecer 467/2011, aprovado em 10/11/2011, seguindo
o padrão que se tem notado nos pareceres até aqui avaliados em que a aprovação
baseia-se

nos

conceitos

dados

pelo

INEP

pelo

IGC,

aprovou-se

recredenciamento da Universidade Norte do Paraná (Unopar), para a oferta de
cursos superiores na modalidade a distância.
A Unopar, relata o Parecer, tem IGC “3” (três), tem bons resultados no
Enade e recebeu conceito geral 3 na avaliação externa de suas dimensões,
atendendo a todos os requisitos legais.
Já o Parecer 533/2011, aprovado em 7/12/2011, se refere ao
credenciamento da Universidade de São Paulo (USP), fora do sistema UAB, para a
oferta de cursos superiores na modalidade a distância. Tal como nas IES privadas,
foi realizada visita in loco e produzido relatório de avaliação pelo INEP que resultou

num conceito institucional 5. Nesse parecer não se fez menção ao IGC, mas se
exaltou as qualidades institucionais da USP. O parecer foi detalhado e expôs os
motivos embasado na visita in loco e nos relatórios e dados do INEP e do Enade
acerca da instituição.
Por fim, o Parecer 554/2011, aprovado em 08/10/2011, trouxe à discussão
o pedido de credenciamento da Universidade do Extremo Sul Catarinense (UNESC)
para a oferta de cursos superiores na modalidade a distância, a partir da autorização
para funcionamento do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Comercial (e-MEC
nº 200815721), com oferta de 120 (cento e vinte) vagas totais anuais.
Destaca o parecer que a UNESC é vinculada ao Sistema Estadual de
Ensino do Estado de Santa Catarina e está ativa há décadas. Apresenta também o
IGC da Instituição - nota 3 nos últimos quatro anos – como um fator positivo para
aprovação e indica que a IES apresentou condições acima do referencial mínimo de
qualidade para obtenção de credenciamento institucional na modalidade a distância.
No mesmo sentido foram os relatórios do INEP, levando a um voto favorável ao
credenciamento da IES.
Nos pareceres analisados há pedidos de credenciamento tanto de IES
públicas quanto privadas. Da análise da amostra se constata a desobediência a
pressupostos legais, especialmente no Sistema UAB. O que mais salta aos olhos é a
inobservância do IGC mínimo (nota 3) para o credenciamento e a dispensa da visita
in loco aos estabelecimentos que não atingirem tal padrão.
Enquanto nas negativas de credenciamento, inclusive na situação em que
possuía a IES privada índices satisfatórios, o discurso que predomina é o da
manutenção da qualidade no ensino superior na modalidade a distância, tais
critérios parecem não ter sido considerados para a consolidação do credenciamento
no Sistema UAB, em que instituições com IGC inferior a 3 foram credenciadas
normalmente sem que houvesse qualquer preocupação com um suporte
argumentativo mínimo a embasar a aprovação.
O que preocupa é que, em nome da indução e democratização do ensino,
pelo poder público, sejam credenciadas instituições públicas não qualificadas para
isso.

O mínimo que se pode exigir é o que os requisitos, a visão minuciosa e
sistêmica pretendida nos credenciamentos individuais privados ou públicos seja
voltado também para o Sistema UAB. Qualquer visão menos severa fere não só o
princípio da legalidade, mas também a busca pela qualidade do ensino em todos os
níveis, cuja regulamentação e fiscalização é dever do Estado.
Do mesmo modo, todos os instrumentos infraconstitucionais, nos quais se
inclui o IGC e o credenciamento especial das instituições visam o mesmo fim:
garantir qualidade do ensino.
Assim sendo, incabível tal desrespeito explícito ao texto legal, em
detrimento de um valor que deveria ser a base de todo ensino no país: a qualidade.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O início da educação superior no Brasil data de 1808, mas, somente mais
de um século depois esse nível de ensino começou a expandir-se. Numa evolução
lenta e heterogênea, a educação superior no Brasil, desde a década de 80 do século
passado começou a sofrer gradativos avanços, seja no setor público, seja no setor
privado.
Com a evolução das tecnologias, da sociedade da informação e
globalização da economia, a demanda por educação superior cresceu no Brasil,
implicando na necessidade de mudar a gestão do processo educacional.
Saímos de uma “educação artesanal”, em que o professor assume todas
as fases do processo produtivo e abarca todo o conhecimento para um contexto
“revolução industrial educacional”, no qual, dado o grande número de alunos, é
necessário o uso de ferramentas que permitam disseminar o conhecimento.
A EAD é uma dessas ferramentas, possibilitando que o aumento do
número de alunos não implique necessariamente na diminuição da qualidade do
ensino, uma vez que permite que um só professor ministre aulas para centenas ou
até milhares de indivíduos situados fisicamente em diferentes regiões, o que diminui
a elitização do ensino superior, na medida em que não mais apenas a pequena elite
com condições de se manter na universidade, pública ou particular, tenha acesso a
professores qualificados e até disputados pelas IES.

Ademais, o ensino de massa proporcionado pela EAD diminui os custos
por aluno, possibilitando um potencial de expansão do ensino superior sem
precedentes no Brasil.
E junto com educação de qualidade necessariamente vem maior
competitividade dos profissionais no mercado trabalho, desenvolvimento pessoal dos
indivíduos e da própria sociedade.
Assim, na esteira de difundir a educação superior, a modalidade EAD se
mostra como ferramenta importante e alvo das políticas públicas estudadas nesta
investigação.
É de se ressaltar que, mesmo no intuito de diminuição de custos, deve ser
evitada a mercantilização do ensino superior e que as políticas de expansão da EAD
praticadas no setor público influenciam e até são cobradas pelas IES privadas, como
forma de legitimação de suas próprias atividades.
Entre tais políticas públicas destacam-se o REUNI e a UAB, programas de
expansão do ensino superior e democratização do acesso às universidades públicas,
sempre visando um ensino de qualidade.
Ao lado da expansão do sistema educacional cresceu também no Brasil o
sistema de controle de qualidade, através da instituição de exames como o ENADE
e o ENEM e sistemas de controle como o SINAES. A instituição de um severo
processo de credenciamento de instituições de ensino também deveria colaborar
com este desiderato.
A constatação da crescente evolução e difusão das TIC, bem a como a
disseminação da educação a distância, inclusive por indução pública, nos motivou a
fazer este estudo a partir da análise dos pareceres do CNE, oportunidade em que o
Poder Público faria seu mais institucionalizado controle de qualidade, autorizando ou
não o credenciamento de instituições para ofertar ensino, conforme estejam ou não
atendendo a critérios estabelecidos pelo próprio estado, como o IGC.
Nesse sentido, há que se reconhecer o importante papel do Sistema UAB,
enquanto investimento na modalidade EAD, haja vista que o Estado também deve
acompanhar a evolução da sociedade para poder fornecer acesso ao ensino e
ensino de qualidade. É salutar, inclusive, como a indução pública para EAD pode
contribuir para sua expansão no setor privado.

Entretanto, para se concretizar tais finalidades, são necessárias mais do
que intenções ou ações não bem articuladas em projetos e programas. Uma
verdadeira política educacional pública, voltada para a EAD, precisa levar em conta
as especificidades e demandas locais.
É por isso que não basta a implantação de um sistema como UAB sem
que um controle rígido de qualidade seja concomitantemente mantido.
Com efeito, verificamos que há uma inter-relação do Estado com os
setores privados quando o assunto é educação, às vezes incentivando e fornecendo
até subsídios, e outras vezes recuando, regulando a atividade e incentivando
universidades e projetos públicos de educação, como no caso do Sistema UAB.
Mas, trata-se de uma ligação indissociável, haja vista seu dever de
oferecer mais do que ensino, garantir que todo ensino que passe pelo seu controle
tenha o mínimo de qualidade.
Entendemos que o escopo normativo vigente dá sustentação à qualidade,
que é princípio basilar da educação no texto constitucional.
Do mesmo modo, todos os instrumentos infraconstitucionais, nos quais se
incluem o IGC, as avaliações do SINAES, o ENADE e o credenciamento especial
das instituições visam o mesmo fim: garantir qualidade do ensino.
Um sistema de controle e regulação do atendimento de tais exigências
existe para proporcionar segurança jurídica, princípio basilar do Estado de Direito
sem o qual a harmonia das relações sociais não pode ser mantida.
O princípio da legalidade insere-se nesse contexto como um princípio
nitidamente voltado para a aplicação das normas jurídicas, sua efetividade.
Nesse aspecto, a noção de obrigatoriedade está intrínseca à noção de
legalidade, vinculando valores às condutas sociais na busca por justiça. Nesse
contexto, é também objetivo do direito a paz social, motivo pelo qual se faz
necessária certa estabilidade das relações.
Por isso é que a legalidade não é para o indivíduo isolado. É para a
sociedade, para o grupo em suas relações, de modo que a quebra da confiança no
sistema em uma oportunidade influencia não só o diretamente atingido, mas todo o
sistema e indivíduos ao seu redor. Isso porque o Estado de Direito funda-se na

subordinação do próprio Estado às normas que produziu validamente, tornando sua
conduta previsível pelos indivíduos. Sem a legalidade é impossível a existência do
Estado de Direito.
Por se tratar de um Estado de Direito, a atividade legiferante ganha
destaque quando se trata da obrigatoriedade de cumprimento das normas,
principalmente pelo caráter legitimador, no Brasil, da democracia, da eleição pelo
povo, da qual advém todo poder. A lei é um instrumento de estabilidade, de
segurança e legitimação.
Destarte, o princípio da legalidade é elemento que deve se espraiar por
todas as áreas e setores de decisão da sociedade, desde o processo legiferante,
passando pelas decisões judiciais até os atos normativos e autorizativos do poder
executivo em matéria de educação.
Daí que o bom ou mau funcionamento do credenciamento EAD para IES
públicas reflete no credenciamento e na manutenção ou não da qualidade nas IES
privadas, e vice-versa. Como vimos, as públicas de indução pública da EAD são
também utilizadas como fatores de legitimação da atuação das IES privadas em
EAD.
Considerando, portanto, que ao tratar da legalidade esbarramos em um
problema de efetividade é que avaliamos os pareceres do CNE quanto ao
credenciamento na modalidade EAD.
Com base na análise da legislação e dos pareceres investigados
encontramos resposta para o problema de pesquisa. Verificamos que apesar da
dispersão de normas, portarias e resoluções acerca do tema, o sistema legislativo, o
mundo do “dever-ser”, oferece um tratamento e um controle de qualidade para o
ensino superior na modalidade EAD.
Entretanto, quando avaliada a aplicação das normas no mundo do “ser”
encontramos sérias discrepâncias entre o que é previsto e o que é aplicado,
particularmente na implantação do Sistema UAB, quando, conforme se pôde
verificar, aprovou-se o credenciamento de IES que não atendiam ao IGC mínimo e
não foram realizadas visitas in loco, como preveem as normas aplicáveis.
Da falta de efetivo controle é que decorre o descrédito e a desvalorização
da EAD como instrumento educacional, passível de levar oportunidades de

aprendizado e crescimento social para populações menos favorecidas.
Destarte, disso decorre mais que a violação dos textos normativos, a
transgressão de alguns dos valores mais caros ao sistema jurídico brasileiro: a
legalidade. Esta é o valor basilar do Estado de Direito, um Estado que respeita as
normas que ele mesmo impôs. Sem isso, o sistema é corroído e perde a
sustentação, a sociedade perde a confiança nos controles públicos e na qualidade
do produto que passa por tais controles, no caso, a educação superior na
modalidade a distância.
Ademais, vislumbramos futuras pesquisas decorrentes das análises dos
dados presentes neste estudo: como as políticas de indução pública da EAD se
mostram fator de legitimação para a atuação de IES privadas?;

os termos de

compromisso decorrentes de avaliações negativas do SINAES são fiscalizados pelo
MEC? ; os termos de compromisso decorrentes de avaliações negativas do SINAES
são instrumentos efetivos para o aumento da qualidade das IES, gerando resultados
mensuráveis no IGC?; qual o índice ou exame de qualidade abrange os aspectos
mais relevantes da EAD, sendo o balizador mais adequado para mensurar a
qualidade dessa modalidade?; qual a influência da visita in loco e qual sua
importância para o credenciamento, recredenciamento de IES com oferta na
modalidade EAD?; o e-MEC é eficiente como mecanismo de gerenciamento dos
processos de fiscalização, regulação e credenciamento de IES?
Por fim, assentada resta a resposta ao problema de pesquisa, uma vez
que detalhamos como tem funcionado, na prática, o credenciamento das instituições
na modalidade EAD, expondo, a partir da amostra de pareceres estudada, que os
procedimentos e critérios seguidos pelo CNE, especialmente em relação ao
pressuposto de IGC mínimo, não tem ocorrido de modo uniforme.
A

ausência

dessa

uniformidade,

conforme

demonstrado,

atinge,

invariavelmente, a segurança jurídica tão necessária ao sadio convívio social e
manutenção da ordem no Estado Democrático de Direito e deve impelir as
autoridades constituídas a reforçar a fiscalização da obediência aos procedimentos.

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